Murat DÜZGÜN
Başkan Yardımcısı, Mali Hizmetler Müdürü
[email protected]
Giriş
Devlet bürokrasinin işleyişi, başta anayasa hükümleri olmak üzere kanun, yönetmelik, genelge gibi düzenlemeler çerçevesince yürütülmektedir. Kurumların yönetici ve personelleri, halka verdikleri hizmetleri bu kanuni düzenlemelerin kendilerine verdiği yetki ve sınırlar dahlinde yerine getirirler. Mevcut düzenlemelere göre hiçbir kamu kurumu çalışanı yasal dayanağı olmayan, görevli ve yetkili olmadığı hiçbir konuda iş ve işlem yapamaz, bu alanlarda hizmet veremez.
Belediyeler genel tanımı itibariyle; belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişileridir. Belediyeler, gerek belli seçim dönemlerinde üst yöneticilerin sıklıkla değişmesi, gerek personel yapısının uzmanlaşmamış olması gerekse de siyasi etkiler nedeniyle kurumsallaşmasını tamamlayamayan kurumların başında gelirler. Hizmet çeşitlilikleri gereği, diğer kamu kurumlarına göre iş ve işlemlerini daha geniş bir mevzuat yelpazesi ile yerine getirirler.
Belediyelerin Yönetici ve Personel Yapısı
Belediyelerin yönetim ve karar süreçleri temel olarak; belediye başkanı, encümen ve meclis tarından yerine getirilir. Seçilmiş belediye başkanı, belediye idaresinin başı ve temsilcisi, atanmış memur ve meclis üyelerinden seçilen encümen üyeleri belediyenin danışma ve karar organı ve belediye meclisi ise karar organıdır.
Belediyenin fiili iş yürütümü müdürlükler bünyesinde istihdam edilen memur, sözleşmeli memur, daimi işçi ve şirket personelleri eliyle yerine getirilir. Dört istihdam türünün de işe alım usul ve şartları kendi mevzuatlarında tanımlanmıştır.
Sorumluluk ve Yaptırım İlişkisi
Sorumluluk genel tanımı itibariyle; bir kimsenin kendi davranışlarının veya yetki alanına giren herhangi bir olayın sonuçlarını üstlenmesi, yaptığı bir iş için gerektiğinde hesap verebilmesi durumudur. Yaptırım ise; sorumluluk alanına giren hususlara dair kurallara uyulmaması durumunda karşımıza çıkar. Tabi bu tanımlamalar günlük dildeki karşılıları olup, kamu yönetiminde bu kavramlar detaylı olarak ilgili mevzuatında tanımlanmıştır.
Sorumluluk ve yaptırım kavramlarına, belediye yöneticileri ve personelleri açısından; mali, adli ve adli yönden karşımıza çıkan ana başlıklara birlikte göz atalım.
Mali Sorumluluk, Hesap Verme Sorumluluğu ve Yaptırımları
Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde nasıl elde edileceği ve bu kaynakların nasıl kullanılması gerektiği, hesap verebilirliğin ve malî saydamlığın nasıl sağlanacağı, kamu mali yönetim yapısının ve işleyişinin nasıl olması gerektiği temel kanunlarımızdan olan, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile düzenlemekte ve bu kanun belirtilen hususlara dair de kurallar getirmektedir. Bu temel kanunun yanı sıra yine 5393 sayılı Belediye Kanunu belediye yönetici ve personellerinin mali yönetimde görev ve hesap verme sorumluluğunun çerçevesini çizmektedir.
Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır. (5018 sayılı KMYKK 8 m.)Belediye başkanları ve atadıkları yöneticiler madde metninden de anlaşılacağı üzere yetki ve görevleri çerçevesince mali sorumlulukları bulunmaktadır.
Kanuni düzenlemelerden yola çıkarak, bazı mali sorumluluk alanlarını sıralayacak olursak;
Belediye başkanlarının temel olarak mali sorumluluk alanları; belediye teşkilatının sevk ve idare edilmesi, belediyenin hak ve menfaatlerinin korunması, belediye gelir ve alacaklarının takip ve tahsil edilmesi, belediye ve bağlı kuruluşları ile işletmelerinin denetlenmesi, faaliyet raporunun hazırlanması, belediye kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesinin ve kullanımının sağlanması, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesi, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi ve izlenmesi olarak sıralanabilir. Belediye başkanları bu sorumluluklarının gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.
Müdürler diğer bir ifadeyle harcama yetkilileri ve belediye çalışanlarının temel olarak mali sorumluluk alanları; bütçeyle tahsis edilen ödeneklerin bütçe ilkelerine ve harcama mevzuatına uygun olarak yerine getirilmesi, ekonomik ve verimli kullanılması, kamu gelirlerinin tarh, tahakkuk ve tahsil işlemlerinin zamanında ve eksiksiz olarak yapılması olarak karşımıza çıkmaktadır.
Ayrıca gerek belediye başkanları, gerek birim müdürleri gerekse de belediye personelleri; görev alanları gereği yerine getirmekte olduğu, birim yönetmeliklerinde sorumlu tutuldukları ve görevlendirme yazılarında belirtilen iş ve işlemlerin mevzuata uygun yürütülmesinden sorumludurlar.
Kamu Zararı ve Tespiti
Belediye çalışanlarının sorumluluk alanlarındaki iş ve işlemlerin gereği gibi yerine getirilmemesi durumunda, mali sorumluluk ve hesap verme sorumluluğu çerçevesinde karşımıza kamu zararı kavramı çıkmaktadır. Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararı; kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilir ve zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir. Tespit edilmesinde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununda altı, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul Ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğinde belirtilen 9 kriter esas alınır.
Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. (5018 sayılı KMYKK 71 m.)
Adli Sorumluluk ve Yaptırımları
Belediye yönetici memur ve diğer kamu görevlilerinin görevleriyle ilgili işlerden dolayı işledikleri suçlardan dolayı yargılanmaları özel düzenlemelere tabidir. 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun hükümleri gereği yargılama başlamadan kanunda belirtilen yetkili makamlardan soruşturma izni alınması gerekmektedir. Soruşturma izni alınmadan da yargılama yapılabilecek suç türleri bulunmaktadır.
Memurlar ve kamu görevlilerinin görevleriyle ilgili suçlardan en çok görülenleri ve yaptırımları şu şekildedir;
Görevi kötüye kullanma suçu; kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan haller dışında, görevinin gereklerine aykırı hareket etmek suretiyle, kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya da kişilere haksız bir menfaat sağlayan kamu görevlisi, altı aydan iki yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan haller dışında, görevinin gereklerini yapmakta ihmal veya gecikme göstererek, kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya da kişilere haksız bir menfaat sağlayan kamu görevlisi, üç aydan bir yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. (5237 sayılı TCK 257 m.)
Denetim görevini ihmal suçu; zimmet veya irtikap suçunun işlenmesine kasten göz yuman denetimle yükümlü kamu görevlisi, işlenen suçun müşterek faili olarak sorumlu tutulur. Denetim görevini ihmal ederek, zimmet veya irtikap suçunun işlenmesine imkan sağlayan kamu görevlisi, üç aydan üç yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. (5237 sayılı TCK 251 m.)
Zimmet suçu; görevi nedeniyle zilyedliği kendisine devredilmiş olan veya koruma ve gözetimiyle yükümlü olduğu malı kendisinin veya başkasının zimmetine geçiren kamu görevlisi, beş yıldan on iki yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. (5237 sayılı TCK 247 m.)
İhaleye fesat karıştırma suçu; kamu kurumu veya kuruluşları adına yapılan mal veya hizmet alım veya satımlarına ya da kiralamalara ilişkin ihaleler ile yapım ihalelerine fesat karıştıran kişi, üç yıldan yedi yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Hileli davranışlarla; ihaleye katılma yeterliğine veya koşullarına sahip olan kişilerin ihaleye veya ihale sürecindeki işlemlere katılmalarını engellemek, ihaleye katılma yeterliğine veya koşullarına sahip olmayan kişilerin ihaleye katılmasını sağlamak, teklif edilen malları, şartnamesinde belirtilen niteliklere sahip olduğu halde, sahip olmadığından bahisle değerlendirme dışı bırakmak, teklif edilen malları, şartnamesinde belirtilen niteliklere sahip olmadığı halde, sahip olduğundan bahisle değerlendirmeye almak, tekliflerle ilgili olup da ihale mevzuatına veya şartnamelere göre gizli tutulması gereken bilgilere başkalarının ulaşmasını sağlamak, cebir veya tehdit kullanmak suretiyle ya da hukuka aykırı diğer davranışlarla, ihaleye katılma yeterliğine veya koşullarına sahip olan kişilerin ihaleye, ihale sürecindeki işlemlere katılmalarını engellemek, ihaleye katılmak isteyen veya katılan kişilerin ihale şartlarını ve özellikle fiyatı etkilemek için aralarında açık veya gizli anlaşma yapma fiillerini yapanlar ihaleye fesat karıştırma suçu işlemiş sayılır. (5237 sayılı TCK 235 m.)
Edimin ifasına fesat suçu; kamu kurum veya kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, bunların iştirakiyle kurulmuş şirketler, bunların bünyesinde faaliyet icra eden vakıflar, kamu yararına çalışan dernekler ya da kooperatiflere karşı taahhüt altına girilen edimin ifasına fesat karıştıran kişi, üç yıldan yedi yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. İhale kararında veya sözleşmede evsafı belirtilen maldan başka bir malın teslim veya kabul edilmesi, ihale kararında veya sözleşmede belirtilen miktardan eksik malın teslim veya kabul edilmesi, edimin ihale kararında veya sözleşmede belirtilen sürede ifa edilmemesine rağmen, süresinde ifa edilmiş gibi kabul edilmesi, yapım ihalelerinde eserin veya kullanılan malzemenin şartname veya sözleşmesinde belirlenen şartlara, miktar veya niteliklere uygun olmamasına rağmen kabul edilmesi, hizmet niteliğindeki edimin, ihale kararında veya sözleşmede belirtilen şartlara göre verilmemesine veya eksik verilmesine rağmen verilmiş gibi kabul edilmesi fiillerini yapanlar edimin ifasına fesat karıştırılmış sayılır. (5237 sayılı TCK 236 m.)
Remi belgede sahtecilik suçu; Bir resmi belgeyi sahte olarak düzenleyen, gerçek bir resmi belgeyi başkalarını aldatacak şekilde değiştiren veya sahte resmi belgeyi kullanan kişi, iki yıldan beş yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Görevi gereği düzenlemeye yetkili olduğu resmi bir belgeyi sahte olarak düzenleyen, gerçek bir belgeyi başkalarını aldatacak şekilde değiştiren, gerçeğe aykırı olarak belge düzenleyen veya sahte resmi belgeyi kullanan kamu görevlisi üç yıldan sekiz yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. (5237 sayılı TCK 204 m.)
Rüşvet suçu; görevinin ifasıyla ilgili bir işi yapması veya yapmaması için, doğrudan veya aracılar vasıtasıyla, bir kamu görevlisine veya göstereceği bir başka kişiye menfaat sağlayan kişi, dört yıldan oniki yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. (5237 sayılı TCK 252 m.)
İdari Sorumluluk ve Yaptırımları
Belediyede görev yapan memurlar, sözleşmeli memurlar daimi işçiler ve şirket personelleri ilgili mevzuatında belirtildiği şekilde istihdam edilir. Hem belediye idari işleyişi hem de verilen hizmetin verimliliği açısından bu personellerin görevlerini yerine getirirken belirli usul ve kurallara riayet etmesi hem ihtiyaç hem de zorunluluktur. Bu kurallara uyulmamasının yaptırımı olarak disiplin cezaları; memurlar ve sözleşmeli memurlar için 657 Devlet Memurları Kanununda, daimi işçiler ve şirket personelleri için ise 4857 sayılı İş Kanunu, disiplin yönetmelikleri ve toplu iş sözleşmelerinde düzenlenmiştir.
Devlet memurları ve sözleşmeli memurlar için;
Uyarma cezası; memura, görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesidir ve bu ceza disiplin amirleri tarafından verilir.
Kınama cezası; memura, görevinde ve davranışlarında kusurlu olduğunun yazı ile bildirilmesidir ve bu ceza disiplin amirleri tarafından verilir.
Aylıktan kesme cezası; fiilin ağırlık derecesine göre memurun, brüt aylığından 1/30 – 1/8 arasında kesinti yapılmasıdır ve bu ceza disiplin amirleri tarafından verilir.
Kademe ilerlemesinin durdurulması; fiilin ağırlık derecesine göre memurun, bulunduğu kademede ilerlemesinin 1 – 3 yıl durdurulmasıdır ve bu ceza, memurun bağlı olduğu kurumdaki disiplin kurulunun kararı alındıktan sonra, atamaya yetkili amir tarafından verilir.
Devlet memurluğundan çıkarma cezası; bir daha memurluğuna atanmamak üzere memurluktan çıkarmaktır ve bu ceza amirlerin bu yoldaki isteği üzerine, memurun bağlı bulunduğu kurumun yüksek disiplin kurulu kararı ile verilir.
Daimi işçiler ve şirket personelleri için;
Ücret kesme cezası; toplu sözleşme veya iş sözleşmelerinde gösterilmiş olan fiillerin işlenmesi durumunda disiplin kurulu kararı ile verilir.
İşten çıkarma cezası; iş kanunu, toplu sözleşme veya iş sözleşmelerinde düzenlenmiş olan fiillerin işlenmesi durumunda disiplin kurulu kararı ile verilir.
Sonuç ve Öneriler
Mali, adli ve idari sorumluluk doğuran dava veya soruşturmalar incelendiğinde fiili durumların genellikle; kurumsallaşmasını tamamlayamayan, mali yönetim sistemini oturtamamış, mevzuatta belirtilen iç kontrol faaliyetlerini yerine getirmemiş ve işin ehli olmayan yönetici ve personellerce yürütülen mali işlemlerde ortaya çıktığı gözlemlenmektedir. Bu dava ve soruşturmalar, gerek yıllarca seçim kazanmak için çalışan belediye başkanları gerekse de yıllarca dirsek çürüten belediye bürokrat ve çalışanları için olumsuz sonuçlar doğurmakta, bu durumların yaptırımı; bazen disiplin cezası, bazen kamu zararının sorumlularından tahsil edilmesi, bazen de hapis cezası olarak karşımıza çıkmaktadır.
Belediye kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımının sağlanması, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinde en önemli ölçüt, malî yönetim ve kontrol sisteminin iyi işler şekilde kurulmasıdır. Belediye başkanları ve belediye bürokratlarınca; mali yönetim sisteminin kurumsal bir yapıya kavuşturulması, yöneticilerin liyakatlı ve alanında uzman kişiler arasından ataması, personele detaylı mali mevzuat eğitimlerinin verilmesi ve iç kontrol mekanizmasının etkin bir şekilde çalıştırılması belediye yönetici ve çalışanlarının bu tarz yaptırmalarla karşılaşmalarının önüne geçecektir.
Yararlanılan kaynaklar:
— 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu
— 5393 sayılı Belediye Kanunu
— 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu
— 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu
— 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu
— 4857 sayılı İş Kanunu
