Mevzuatın Adı: Anayasa Mahkemesinin 14/3/2024 Tarihli ve E: 2023/140, K: 2024/81 Sayılı Kararı
14 Haziran 2024 Tarihli Resmi Gazete
Sayı: 32576
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2023/140
Karar Sayısı : 2024/81
Karar Tarihi : 14/3/2024
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Bolu 2. Sulh Ceza Hâkimliği
İTİRAZIN KONUSU:
A. 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan “… çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir” ibaresinin,
B. 10/6/1930 tarihli ve 1705 sayılı Ticarette Tağşişin Men’i ve İhracatın Murakabesi ve Korunması Hakkında Kanun’un 6. maddesinin birinci fıkrasının,
Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar verilmesi talebidir.
OLAY: İdari para cezasının iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleri için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ
A. 5326 sayılı Kanun’un 4. maddesinin itiraz konusu kuralın da yer aldığı (1) numaralı fıkrası şöyledir:
“(1) Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir.”
B. 1705 sayılı Kanun’un 6. maddesinin itiraz konusu birinci fıkrası şöyledir:
“Bu Kanun uyarınca ilgili Bakanlıkça alınan kararlara ve düzenlemelere aykırı hareket edenlere, tacir olup olmadıklarına bakılmaksızın, beşyüz Türk Lirasından yirmibin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 13/9/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında;
A. 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan “…çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir.” ibaresinin esasının incelenmesine Hasan Tahsin GÖKCAN ile Kadir ÖZKAYA’nın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
B. 10/6/1930 tarihli ve 1705 sayılı Ticarette Tağşişin Men’i ve İhracatın Murakabesi ve Korunması Hakkında Kanun’un 23/1/2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 68. maddesiyle değiştirilen 6. maddesinin birinci fıkrasının esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE,
karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ömer GEDİK tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararında özetle; idari para cezası uygulanacak eylemin unsurlarını belirleme yetkisinin yasama organına ait olduğu, ancak itiraz konusu kurallarla bu yetkinin idareye verildiği, bu durumun suçta ve cezada kanunilik ilkesini ihlal ettiği belirtilerek kuralların, Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
1. 5326 sayılı Kanun’un 4. maddesinin (1) Numaralı Fıkrasında Yer Alan “….çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir.” İbaresinin İncelenmesi
4. 5326 sayılı Kanun’un 1. maddesinde Kanun’un amacının, toplum düzenini, genel ahlakı, genel sağlığı, çevreyi ve ekonomik düzeni korumak olduğu ifade edilmiştir. Bu amaç doğrultusunda Kanun’da kabahatlere ilişkin genel ilkeler, kabahatler karşılığında uygulanabilecek olan idari yaptırımların türleri ve sonuçları, kabahatler dolayısıyla karar alma süreci, idari yaptırıma ilişkin kararlara karşı kanun yolu, idari yaptırım kararlarının yerine getirilmesine ilişkin esaslar belirlenmiş ve çeşitli kabahatler tanımlanmıştır.
5. Kanun’un 2. maddesinde kabahat deyiminden; kanunun, karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlığın anlaşılacağı belirtilmiştir. Nitekim 2. maddenin gerekçesinde haksızlık oluşturan bir fiilin suç veya kabahat olarak tanımlanmasında, izlenen suç politikasının etkili olacağı belirtilmiş ve haksızlıklar arasında bu yönde yapılan tasnifte, hukuka aykırı olan fiilin ifade ettiği haksızlık içeriğinin esas alındığı ortaya konmuştur. Ayrıca hukuka aykırı olan ve haksızlık ifade eden fiiller arasında suç veya kabahat olarak bir ayırım yapılmasının, nitelik farkından kaynaklanmadığı, söz konusu tasnifin haksızlıklar arasındaki nicelik farkına dayandığı vurgulanmıştır.
6. İtiraz konusu kural, kabahat oluşturan fiilin kapsam ve koşulları bakımından çerçevesinin kanunla belirlenmesi şartıyla içeriğinin, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabileceğini öngörmektedir.
7. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuki güvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.
8. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir. Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına imkân tanımaması gerekir. Belirlilik ilkesi; hukuksal güvenlikle bağlantılı olup bireyin kanundan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır.
9. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında, “Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz.” denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncü fıkrasında da “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur.” ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesi getirilmiştir. Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca yasaklanan eylemler ile bunlara verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, ayrıca kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belirli olması gerekmektedir. Kişilerin yasaklanan eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır (AYM, E.2023/129, K.2023/206, 30/11/2023, § 13).
10. Anayasa’nın anılan maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı hukuki bir değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir içermektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §13).
11. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemeler de bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olması, idari suçlarda kanun koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir. Yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §14; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 19).
12. Şüphesiz hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin düzenlemelerde olduğu gibi kabahatler hukuku açısından da hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlara uygulanacak yaptırımın türü ve ölçüsünün belirlenmesi ve idareye yaptırım uygulama yetkisinin verilmesi gibi konularda kanun koyucunun Anayasa’ya bağlı kalmak koşuluyla takdir yetkisi bulunmaktadır. Ancak idareye yaptırım uygulama yetkisi verilmesinin amacı, değişen sosyal, siyasal ve ekonomik koşulların ortaya çıkardığı toplumsal gereksinimlerin yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılanabilmesi için idareye farklı çözümler arasından uygun ve yerinde olanı seçme serbestîsi tanımaktır. Bu serbestî idareye keyfî olarak hareket edebilme yetkisi vermemektedir (AYM, E.2014/87, K.2015/112, 8/12/2015, §§ 195-198).
13. Bu bağlamda Anayasa’nın 38. maddesinin gerekçesinde de belirtildiği üzere suçta ve cezada kanunilik ilkesi, kanun koyucunun açık suç hükmü koymasına engel değilse de bir idari suç ve cezanın Anayasa’nın anılan maddesine uygun kabul edilebilmesi için suç konusunun ve yaptırımının tereddüde yer bırakmayacak şekilde kanunda açıkça belirtilmesi ve kişilerin belirlenen somut suç fiilini önceden bilmelerini sağlayacak kanuni güvencenin sağlanması gerekir. Nitekim Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiği üzere idari nitelikte suç sayılan eylemler ve cezası, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek şekilde kanunda gösterildikten sonra yasama organının uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin konularda alınacak önlemlerin kamu hizmetlerinin ve toplumsal ihtiyaçların değişkenliği çerçevesinde duyulan gereksinmelere uygunluğunu sağlamak amacıyla yürütme organına yetki vermesi idari kararlarla suç ihdası ve dolayısıyla kanunilik ve belirlilik ilkesinin ihlali anlamına gelmemektedir (AYM, E.2018/30, K.2018/94, 25/9/2018, §15; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 21).
14. Kuralda çerçevesinin kanunla belirlenmesi şartıyla idareye kabahat oluşturan fiilin kapsam ve koşullarını genel ve düzenleyici işlemlerle belirleme yetkisi verilmektedir. Kuralda da belirtildiği üzere idare bu yetkisini ancak kanunda belirtilen çerçeve sınırları dahilinde kullanabilecektir. Kabahatler niteliği gereği birbirinden çok farklı eylemlere konu olabilmektedir. Kanun koyucu da bu durumu gözeterek genel çerçevesi kanunla belirlendikten sonra kabahat oluşturan fiilin kapsam ve koşullarını belirleme yetkisini idareye bırakmıştır. Dolayısıyla kabahat oluşturan fiilin kapsam ve koşulları bakımından çerçevesinin kanunla belirlenmesi şartıyla içeriğinin, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilmesini öngören kural suç ve cezada kanunilik ilkesini ihlali etmemektedir.
15. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.
2. 1705 Sayılı Kanun’un 6. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi
16. İtiraz konusu kuralda, 1705 sayılı Kanun çerçevesinde Bakanlıkça alınan kararlara ve düzenlemelere aykırı hareket edenlere, kişilerin tacir olup olmadıklarına bakılmaksızın, idari para cezası uygulanması öngörülmüştür.
17. Kanun’un 1. maddesinde gıda maddelerinin kapsam dışı bırakıldığı, iç ve dış ticaretin çeşitli yollarla korunması ve menfaatlerin gözetilmesinin ve ticaret mallarında tağşiş ve hilelere karşı önlemler alınmasının amaçlandığı, hangi nitelikteki ürünlerin (menşei nebati, hayvani, madeni mevat ve mamuller) hangi aşamalardaki (ithalat, üretim, temizlik, sınıflandırma, ambalajlama, satış, nakliye ve depolama) standartlara uygunluğunun sağlanması gerektiği ve düzenlemelerin uygulanması ve denetiminin Sanayi ve Ticaret Bakanlığına verildiği görülmektedir.
18. Bununla birlikte itiraz konusu kuralın da yer aldığı Kanun’da veya başka bir kanunda Sanayi ve Ticaret Bakanlığının ticarette tağşişin önlenmesi, ihracatın denetlenmesi ve korunmasına ilişkin yapabileceği düzenlemelerin kapsamına ve koşullarına dair herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Kural, idari para cezası şeklinde yaptırıma bağlanan eylemlerin konusu olarak idari bir makamın koyacağı kural ve önlemlere atıf yapmakta ve yalnızca yaptırım uygulayacak yetkili makamı belirlemektedir.
19. Kuralda, Sanayi ve Ticaret Bakanlığının ticarette tağşişin önlenmesi, ihracatın denetlenmesi ve korunmasına yönelik yapacağı ve yaptırıma konu olacak düzenlemelere ilişkin açık ve belirgin bir alan çizilmemekte, böylece idareye sınırları belirli olmayan bir düzenleme yetkisi verilmektedir. Dolayısıyla kuralla, temel hak ve özgürlüklere ilişkin bir alanda, doğrudan ikincil düzenlemeler vasıtasıyla, idare tarafından kurallar konulmasına imkân tanınmaktadır. Başka bir anlatımla, kuralla idari cezaların düzenlenmesi bakımından idarenin keyfî uygulamalarını önleyici, objektif nitelikte herhangi bir çerçeve hüküm getirilmemektedir.
20. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Tamamı İçin Tıklayınız (word)
