Yeni Tasarruf Tedbirleri Genelgesi Belediyelere Ne Getiriyor?
Mahmut ESEN
E. Mülkiye Başmüfettişi
[email protected]
I-GİRİŞ
1-Cumhurbaşkanlığınca 30.06.2021 günlü Resmi Gazete’de “Tasarruf Tedbirleri“ konulu 2021/14 sayı ile bir genelge yayımlanmıştır.
Genelge ile; kamu kurum ve kuruluşlarının harcamalarında tasarruf sağlanması, bürokratik işlemlerin azaltılması ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik/verimli kullanımına ilişkin alınması gerekli önlemler açıklanmıştır.
Ayrıca kamu kaynaklarının amaçlarına uygun azami tasarruf ilkesine uyularak kullanılmasının kamu kurum ve görevlileri için bir görev ve zorunluluk olduğuna vurgu yapılmıştır.
Ülkemizde kamu giderlerinde tasarruf sağlanması için alınacak önlemlere yönelik genelge çıkarılması yerleşik/rutin bir uygulamadır.
Özellikle 12 Eylül Döneminden itibaren sıklıkla uygulanmaya başlanmıştır.
Başbakanlık/Cumhurbaşkanlığınca zaman zaman bu tür genelgeler yayımlanmıştır.
Son yayımlanmış olan genelgeyle; 18.01.2007 günlü Resmi Gazete’de yayımlanmış olan 2007/2 sayılı genelge yürürlükten kaldırılmış, alınması uygun görülen tasarruf önlemleri yeniden/daha ayrıntılı olarak belirtilmiştir.
Yeni genelgede en önemli değişikliklerden birisi kapsam maddesinde yapılmıştır. Bu değişiklikle belediyelerin yapacakları tüm giderler ile taşınır/taşınmaz mallarının kullanımı da genelge kapsamına alınmış, bu suretle genelgede alınması uygun görülmüş önlemlere belediyelerin de uymaları koşulu getirilmiştir.
II- BELEDİYELERİN GENELGE KAPSAMINA ALINMASI
2-2021/14 sayılı genelgede belediyelerin tüm giderlerinin genelge kapsamına alınması sırasında konuya ilişkin mevzuat hükümlerine veya ülkemizdeki geçmiş uygulama/deneyimlere yeterince dikkat edilmediği görülmektedir.
Bu konular aşağıda iki başlık halinde incelenmiştir.
A)- Konuya İlişkin Mevzuat Hükümleri
3- Anayasa’nın “Mahalli idareler” başlıklı 127 inci maddesi uyarınca:
“Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.”
Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.”
(…)
Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.
5393 sayılı Belediye Kanununun “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde açıklandığı üzere belediyeler: “Belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisidir.”
4– Yukarıdaki hükümlerde de anlaşılacağı üzere;
“ Yerel yönetim kuruluşları; merkezi idarenin, yani Devlet tüzel kişiliğinin dışında yer alan kamu tüzel kişileridir. Bu kuruluşlar kamu tüzel kişilikleri olduklarından, kendilerine özgü bir iradeye sahip olup, Devletten ayrı mal varlıkları ve bütçeleri vardır. Bu kuruluşlarda çalışan kamu görevlileri merkezi idarenin hiyerarşisine dahil değildir.
Yerel yönetim kuruluşlarının kurucuları, bu kuruluşların hizmet gördükleri yörenin seçmenleridir. Zira yerel yerinden yönetim, belli bir yörede oturanlara salt o yörede oturdukları için ortaya çıkan ortak gereksinimlerini karşılamak amacıyla tanınan bir özerkliği ifade etmektedir.”
(…)
Yerinden yönetim kuruluşlarının özerkliği kural, idari vesayete tabi olmaları ise istisnadır.
Vesayet yetkilerini kullanacak makamların yerinden yönetim kuruluşlarının hangi işlemleri üzerinde bu yetkiye sahip olduklarının kanunda açıkça belirtilmesi zorunludur. (Günday, M. (1998). İdare Hukuku. Ankara)
Yasal düzenlemeler ve öğretideki görüşlerden salt genelgelere dayalı olarak vesayet yetkisinin kullanılamayacağı açık/seçik biçimde görülmektedir.
B)-Konuya İlişkin Uygulamalar
5-Başbakanlık tarafından yayımlanmış, kamu idarelerinin kaynaklarını en ekonomik şekilde kullanmaları, kamu hizmetlerini hızlı, düzenli ve en iyi bir şekilde yerine getirme zorunda olduklarını belirten “Tasarruf tedbirleri” konulu geniş kapsamlı genelgelerden ilki sayılabilecek olan 1988/5 sayı ile dönemin Başbakanı Turgut ÖZAL’ın imzası ile 24.04.1988 günlü Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
Kamu giderlerinde azami tasarruf sağlanması için Başbakanlık/ İçişleri Bakanlığından izin alınması koşulu getirilmiştir.
Genelge kapsamına belediyelerin de alındığı görülmektedir.
Genelgenin yürürlüğü girmesinden beş ay sonra çıkarılmış ve 5.10.1988 günlü Resmi Gazete’de yayımlanmış 1988/10 sayılı genelge ile büyükşehir belediyelerine bağlı belediyelerin büyükşehir belediyelerinden izin alacakları şeklinde değişiklik yapılmıştır.
6-1992 yılında (10.02.1992 günlü Resmi Gazete) Başbakan Süleyman DEMİREL imzası ile yayımlanmış 1992/7 sayılı tasarruf tedbirleri genelgesindeki önlemler paketine belediyeler dahil edilmemiştir.
7-Önlemler paketine belediyelerin alınmamasına yönelik uygulama da 1998 yılından itibaren kısmi bazı değişiklikler olmuştur.
29.07.1998 günlü Başbakan Mesut Yılmaz imzalı 1998/24 sayılı genelge ile, belediyelerin; bu düzenlemelerden sadece “temsil, ağırlama/tören giderleri, demirbaş alım/onarımları, taşınmaz mal edinilmesi/kiralanması ile reklam ve tanıtım giderlerine “ ilişkin bölümlere tabi olacakları belirtilmiştir.
8- Danıştay 8. Dairesinin 30. 5.2005 gün ve E:2003/4888 sayılı kararı ile Başbakan R. Tayyip ERDOĞAN imzasıyla 27.06.2003 günlü Resmi Gazete’de yayımlanmış 2003/39 sayılı tasarruf önlemleri genelgesinin yurt dışı görevlendirmeler ve reklam ve tanıtım giderlerine ilişkin maddeleri iptal edilmesi üzerine sözü edilen genelgenin ilgili maddelerinde 2005/19 sayı ile değişiklikler yapılmıştır.
9- 2007 yılında Başbakan R.Tayyip ERDOĞAN imzası ile 19.01.2007 günlü Resmi Gazete’de yayımlanmış 2007/3 sayılı genelge de, 1998 yılında başlatılmış olan belediyelerin genelgenin bazı maddelerine tabi olacaklarına ilişkin uygulama daha da daraltılarak devam ettirilmiştir.
Belediyeler; genelgenin sadece “taşınmaz mal alımı/kiralanmasına” ilişkin bölümlerine tabi tutulmuştur.
30.06.2021 tarihine kadar bu düzenlemeler belediyeler yönünden aynen korunmuştur.
10- 30.06.2021 günlü Resmi Gazete’de Cumhurbaşkanı imzası ile yayımlanmış 2021/14 sayılı genelge ile 2007/3 sayılı genelge yürürlükten kaldırılmış, tasarruf tedbirleri bağlamında alınması gerekli görülen önlemler daha ayrıntılı biçimde yeniden düzenlenmiştir.
Bu düzenleme sırasında belediyelerin yapacakları tüm giderler ile taşınır/taşınmaz mallarını kullanılmaları konularında genelgedeki önlemlere uyacaklarına ilişkin koşul getirilmiştir.
Belediyeler zorunlu ihtiyaçlarının karşılanması için Çevre ve Şehircilik Bakanlığından izin alacaklardır.
Böylelikle 23 yıldır süregelen ve belediyelerin sadece taşınmaz mal alımı/kiralanması vb. işlemleri için getirilmiş kurallara uyacaklarına yönelik yerleşik uygulamadan vazgeçilmiş ve 1988 yılı başlarına dönülmüştür.
III-DEĞERLENDİRME
7- Yeni genelge; kamu giderleri ve kamu yönetiminin “taşınmaz edinilmesi ve kiralanması, resmi taşıtların edinilmesi/kullanımı, haberleşme giderleri, personel görevlendirmeleri, basın ve yayın giderleri, kırtasiye/demirbaş alımları, temsil, tören/ağırlama ve tanıtım giderleri, personel giderleri, enerji ve su alımları, personel servis giderleri vb.” alanlarında çok ayrıntılı kurallar içermektedir.
Bu genelge ile, kamu maliyesi ile kamu yönetimin ayrıntılı olarak yeniden düzenlenmek istendiği anlaşılmaktadır.
Çok geniş bir alanda ayrıntılı düzenleme içeren tasarruf önlemlerinin eksiksiz, süresinde yerine getirilmesi kolay değildir.
Örneğin hizmet taşıtlarının makam aracı gibi kullanılmasına ilişkin 60 yıla uzanan sorunun çözümlenmesi; acil/zorunlu haller dışında yeni taşıt alımının yasaklandığı, Taşıt Kanununa göre de “taşıt ihtiyaçlarının hizmet alımı suretiyle karşılanmasının” esas olduğu bir dönemde, üç yıldan az bir süre içinde, kurumlardan hizmet alımı suretiyle edindikleri taşıt sayısını yüzde yirmi oranında azaltmaları istenilmektedir.
Diğer yandan çok ayrıntılı konuları içeren genelgede kurum ve kuruluşların hizmet özellikleri dikkate alınmamıştır.
8-Önceki genelge maddelerinde yıllardır tekrar edilmiş olan resmi taşıtların kullanılması, haberleşme giderleri vb. konulardan da anlaşılacağı üzere önlemler paketi genel idare kuruluşları için “dilek ve temennilerden” öteye geçememiştir.
Genel idare kendi sorunlarını çözümleyememiş iken bu kez belediyeler de yeniden genelge kapsamına alınmış, bu suretle 23 yıllık/yerleşik uygulamadan uzaklaşılmıştır.
Üstelik eskilerine oranla daha sıkı/iddialı önlemler getirilmiştir.
Önlemler paketinin uygulanması konularında yöneticilere bir dizi; izleme/denetleme görevi ve sorumlulukları getirilmiştir. Üst düzey yöneticiler için çok geniş/ayrıntılı olarak belirlenmiş bu görev ve sorumlukların ucu açık olduğu görülmektedir.
Bu durum belediye başkanları açısından daha fazla önem arz etmektedir. Zira belediye yönetimin başı, tüzel kişiliğinin temsilcisi olarak belediye başkanlarının sorumlulukları tasarruf önlemleri nedeniyle daha da artırılmıştır. Konumları gereği ihbar/şikayetler veya denetimler sonucu genelge uygulamalarındaki aksaklık iddiaları nedeniyle daha sık soruşturma ile karşılaşmaları olağandır. Üstelik belediye başkanları hakkındaki bu tür iddiaları, kamu görevlilerinde olduğu gibi disiplin soruşturması kapsamında çözümlemek/geçiştirmekte olanaklı değildir. Bilindiği üzere 657 sayılı DMK göre memur sayılmayan belediye başkanı hakkında disiplin soruşturması yapılamaz. Belediye başkanları hakkındaki soruşturmalar kaçınılmaz olarak TCK göre yürütülecektir. Nitekim Danıştay içtihatlarında tasarruf önlemlerine uymadıklarına ilişkin iddialarla ilgili soruşturma izni verilmesi/verilmemesine yönelik çok sayıda emsal karar bulunmaktadır.
Tasarruf önlemleri uygulamalarına ilişkin genelgede yöneticilerin sorumluluklarına ilişkin ayrıntılı/ucu açık düzenleme bulunduğu için uygulamalarındaki aksamalar nedeniyle yöneticiler hakkında soruşturma yapacak olan makamların geniş takdir yetkileri olacaktır. Bu bağlamda arzu edilmesi halinde her belediye başkanı hakkında birden fazla konudan soruşturma açılması olanaklıdır.
9- Yılın ikinci yarısından itibaren tüm belediye giderleri geçiş/intibak dönemi tanınmaksızın tasarruf önlemleri kapsamına alınmıştır. İlan edilmiş/başlanılmış yatırımlar, sözleşmeye/taahhüde bağlanmış işler vb. giderler hakkında yapılacak işlemler konusu açıklanmamıştır.
78,9 milyon nüfusa hizmet götüren 1.390 belediyenin genelgede öngörülmemiş acil/zorunlu ihtiyaçları için yapacakları harcamalara karar verme yetkisi Çevre ve Şehircilik Bakanlığına bırakılmıştır.
SONUÇ:
10- Yukarıda açıklanmış nedenlerle;
a)- Yasal düzenlemeler ve öğretideki görüşler uyarınca genelgelere dayalı vesayet denetimi uygulamasına son verilerek, belediyelerin özellikli bazı harcamalar ve taşınmaz edinilmesi/kiralanması dışındaki işlemlerinin genelge kapsamından çıkarılmasının, böylelikle 23 yıl sürdürülmüş uygulamaya geri dönülmesinin;
b)-On bir CHP’li büyükşehir belediye başkanının Antalya’da açıkladıkları “ bu genelgenin istisnasız tüm kamu kurumlarını kapsaması gerektiği “şeklindeki görüşünün aksine, genelgenin belediyeler yönünden kanuna/hukuka aykırılık oluşturan maddelerinin iptali için idari yargıda dava açılması yoluna gidilmesinin; (https://odatv4.com/erdogana-genislet-cagrisi-03072152.html)
c)– Önlemler paketinin uygulanmasında belediyelerin karşılaştıkları, karşılaşmaları muhtemel/kaçınılmaz sorunlar konusunda yapılacak işlemler ve bu bağlamda izin alınması için belediye başkanlarının vakit geçirilmeksizin Çevre ve Şehircilik Bakanlığına başvuruda bulunmaları, izin verilmemesi/geç verilmesi halinde doğabilecek sorunlarının açıklıkla belirtilmesinin;
Uygun olacağı değerlendirilmektedir.
