Kamu Özel İşbirliklerinde Fırsatlar ve Tehditler?
Prof. Dr. Uğur EMEK
TÜRMOB – e-Kitap
YÖNETİCİ ÖZETİ
Kamu alt yapı yatırımları gelişmekte olan ülkeler için temel sorunların başında gelmektedir. Devletler vatandaşlarının eğitim, sağlık, ulaşım ve diğer kamu hizmetlerini karşılamakla yükümlüdür. Ancak bu hizmetlerin tamamının devlet eli ile getirilmesi çoğu zaman mümkün olmamaktadır. Ayrıca alt yapı yatırımlarının devasa finansman ihtiyacı da ayrı bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır.
Kamu özel işbirliği modelinin ilk uygulamaları, İngiltere’de 1660’larda özel sektörün katıldığı yol inşaat projeleri ile başlamıştır. İngiltere’nin ardından Amerika Birleşik Devletleri ve Fransa’da da kamu özel ortaklığı modeli uygulanmıştır. Yine Mısır valisi Said Paşa tarafından desteklenen ve yapımı 1869 yılında tamamlanan Süveyş Kanalı da kamu özel ortaklığının bir ürünüdür.
Kamu özel iş birliği, “bir kamu hizmetinin sunulması amacıyla kamu ve özel sektör temsilcileri arasında yapılan bir sözleşmeye dayanarak, altyapı tesisinin planlanması, inşası, işletilmesi, bakımının ve onarımının yapılması ve bir kısım hizmetlerin sunulması gibi faaliyetlerin birinin veya daha fazlasının özel sektöre bırakıldığı, özel sektör ortağının da ya hizmeti doğrudan talep edenlerden ya da kamu ortağından hizmet ve kullanım bedellerini tahsil ettiği, kamu ve özel sektör temsilcileri arasında dengeli bir risk dağılımının benimsendiği, uzun süreli bir işbirliği ilişkisi” olarak tanımlanmaktadır.
Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı verilerine göre Ülkemizde gerçekleştirilen KÖİ projelerinde 4 farklı KÖİ modeli kullanılmaktadır. Bu modeller arasından en çok kullanılanı 120 projeyle Yap-İşlet-Devret iken, onu 109 projeyle İşletme Hakkı Devri, 18 projeyle Yap-Kirala-Devret ve 5 projeyle Yap-İşlet modelleri takip etmektedir.
KÖİ modeliyle gerçekleştirilen projelerin yatırım tutarlarının sektörel dağılımına bakıldığında 23,3 milyar dolar ile karayolu sektörünün ilk sırada olduğu görülmektedir. Havaalanları ise 19,2 milyar dolar ile ikinci sıradadır. Bunu 18,7 milyar dolar ile enerji sektörü takip etmektedir. Yap-Kirala-Devret modeliyle gerçekleştirilen sağlık projeleri 10,8 milyar doları ile dördüncü sıradadır. Bu projelerin toplam tutarı ise 72 milyar dolardır.
“Kamu Özel İşbirliklerinde Fırsatlar ve Tehditler?” yayınımızda yıllardır çok tartışılan bu konuda bilgilendirmeye, sorunlara ve önerilere yer verdik. Çalışmanın faydalı olmasını umut ediyoruz.
Giriş
Gelişen veya gelişmiş ülke fark etmeksizin Dünya genelinde altyapı ihtiyacı giderek artmaktadır. Modern ve kaliteli bir altyapı şebekesi ekonomik büyümenin ve kaliteli yaşamın merkezinde yer almaktadır (World Bank, 2020). İnsanları ve eşyaları taşımak için karayolu ve demiryolu ulaştırmasına ihtiyaç duyulmaktadır. Elektrik santralleri ve telekomünikasyon ekonomik ve beşeri faaliyetleri desteklemektedir. İçme suyu ve kanalizasyon hizmetleri insanların temel ihtiyacıdır. Ülkelerin politikalarına ve hedeflerine göre yıllık altyapı harcamaları GSYİH’nın % 2’si ile 8’i arasında değişmektedir. Ancak mevcut bütçe gelirleri bu yatırımların finansmanında yetersiz kalmaktadır. Bu nedenle hükümetler altyapı yatırımlarının finansmanı için yeni yöntemler aramaya başladı. Bu yöntemlerin başında da Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) gelmektedir.
KÖİ’ler kamu altyapı hizmetlerinin gördürülmesi için kamu ve özel sektör arasında imzalanan uzun süreli sözleşmelerdir. Bu sözleşmeler çerçevesinde özel sektör finansmanından ve uzmanlığından yararlanılmaktadır. Sözleşmeler çerçevesinde sermaye, inşaat, bakım-onarım ve hizmet sunumu gibi önemli riskler özel sektöre transfer edilmektedir. Bu risklerin özel sektörü etkin çalışmaya özendireceği beklenmektedir. Risk paylaşımında optimal yaklaşım, risklerin en iyi yöneten tarafa verilmesidir. Bu durumda hizmet sunumunda etkinliği artırmak adına özel sektörün yönetemeyeceği politik ve hukuki riskler ile bazı durumlarda talep riskini kamu sektörü üstlenmektedir. Risk analizi ve yönetimi KÖİ sözleşmelerinin yapılandırılmasında önemli bir unsurdur.
KÖİ’lerin sıklıkla kullanılmasının gerekçesi olarak iki temel faktör öne çıkmaktadır (Iossa ve Saussier, 2018). Birincisi, bütçe kısıtları nedeniyle kamunun yapamadığı yatırımları özel sektör yapmaktadır. Bunun yanı sıra idareler KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan yükümlülüklerini bilanço dışına çıkarmaktadır. İkincisi, ekonomide devletin rolünü sınırlandırmak isteyen ülkeler, özelleştirmelerin yanı sıra, siyasi ve iktisadi olarak özelleştirmeye uygun görülmeyen kamu hizmetlerini KÖİ’lerle özel sektöre gördürmeye başladı.
Özel sektörün altyapıya katılımından temel beklenti hizmet sunumunda etkinliğin artırılmasıdır. KÖİ’ler rekabeti artırmanın bir yöntemi olarak görüldü. Kamu sektörünün ise altyapıda işletmecilik yerine gözetim ve denetim rolüne yoğunlaşması önerildi. KÖİ’lerin rasyoneli altyapının tasarımının, inşaatının, işletmesinin ve finansmanının tek bir sözleşmede toplanmasından kaynaklanan özendirimlerdir. KÖİ sözleşmesinde yapımla birlikte işletme riskini de üstlenen özel sektör, projenin yaşam döngüsü maliyetini düşürmek için daha istekli davranacaktır (Hart, 2003). Bu önerme akademik çalışmalarda teorik olarak doğrulansa da uygulamada özel sektöre yapım ve işletme dönemi riskleri tam olarak devredilememektedir. Siyasi fırsatçılık, teknik yetersizlik ve işlem maliyetlerinden kaynaklanan sözleşme yazma güçlükleri nedeniyle, KÖİ sözleşmelerinde özel sektöre yeterince risk transferi yapılmamaktadır. Sözleşmelerde ölçüsüz biçimde verilen garantiler nedeniyle, özel sektörün risk algısı kaybolmakta ve etkin çalışmak için isteklilikleri düşmektedir. Bu nedenle KÖİ projelerinin geliştirilmesinden ve ihalesinden, sözleşmelerin yazımına ve izlenmesine kadar bütün süreçlerin etkili biçimde yönetilmesi gerekmektedir.