Yardım Sandıklarında Bütçe Uygulaması
Murat TEKİN
Muhasebe ve Mali İşler Müdürü
MEB İLKSAN
mtekin@ilksan.gov.tr
1- Bütçe’nin Tarihi;
İngiltere ve Fransa’da, ilk olarak halk hareketlerinin bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Magna Carta’nın Kral John tarafından imzalanmasıyla başlayan demokrasi hareketinde ilk bütçe fikrinin yer aldığını söylemek mümkündür.
Bütçe kelimesi ise, Yabancı Literatürlere bakıldığından bütün dillere İngilizce “budget” kelimesinden girdiği ve Latince kökünün “bulga” şeklinde olduğu söylenebilir. İngilizce çanta veya torba anlamını taşımakta olup, onsekizinci yüzyıldan itibaren bu günkü anlamı ile kullanılmaya başlanmıştır.
Türkiye’de ise Tanzimattan sonra “Muavezene Defteri” kelimesi ile dilimize girmiştir. Gerçek anlamıyla bütçenin memleketimizde ilk tatbiki ancak Cumhuriyet’ten sonra olmuştur.
2- Ülkemizde Kanun Kapsamında Bütçe;
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’ nun Tanımlar başlıklı Madde 3-f) bendi kapsamında “Bütçe: Belirli bir dönemde gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulamasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi” şeklinde tanımlanmaktadır.
3- Bütçe Neden Gereklidir, İşlevleri Nelerdir;
- Bütçe, amaçlarınıza uygun hareket planını rakamlarla, sorumlularla ve zamanla beraber belirleyen bir yol haritasıdır.
- Detaylı olarak yapılan bir bütçe ile; kabiliyetleriniz ve kaynaklarınızın, bütçe amaçlarına ulaşmak için şart olan kabiliyetler ve kaynaklarınızı mukayese edebilir. Kaynaklarınızı etkin olarak kullanmanızı sağlayabilir.
- Hedefe giden yolda, karşılaşılacak muhtemel sorunlar önceden görülebilir ve hazırlıksız yakalanmayarak bir adım önde olursunuz.
- Çalışma şeklinin bütününü görmeyi sağlayarak aksayan süreçlere önlem almanızı kolaylaştırır.
- Her yıl devamlı olarak yapılan bütçeleme tahmin ve planlama süreçlerini ve yeteneklerinizi artırır.
- Yapılan karşılaştırmalar ile aksayan kısımlara düzeltici ve önleyici faaliyet yapılabilir.
- Bölümler arası koordinasyonu artırır.
- Yöneticilerin başka rakiplere karşı, finansal yeteneklerini güçlendirir ve avantaj sağlar.
İşlevleri ise;
Planlama: Dönemsel planlamayı yapmanızı sağlar. Öngörüsü sağlam yapılan bir bütçe sizi risklere karşı koruyacaktır.
Denetleme: Bütçe uzun vadeli detaylı bir plandır. Uzun vadeli planda öngörünüz sağlam ise, sapmalar ve bu sapmaları görerek tekrar doğruya ulaşmanız bütçenin en önemli işlevidir.
Koordinasyon: Bütçe, hedefe varmak için tüm bölümlerin neyi ne zaman yapması gerektiğini rakamlarla ifade eder. Tüm birimlerin yöneticileri kendi birimleri ile ilgili en iyi faaliyetlerinin yerine, ortak amaçlar için faaliyet yapmasını sağlar.
İletişim: Bütçe, tüm birim ve yöneticilerin etkin olarak yönetime katılmasını sağlar.
4- Bütçe Çeşitleri;
Performans bütçe: Devletin yüklendiği görevleri yerine getirebilmesi bakımından gerçekleştirdiği hizmetler ile bunların birim maliyetinin önem kazandığı bir bütçeleme sistemidir.
Mal ve hizmet üretimi yapmaya yönelik kamu kuruluşlarının faaliyet ve etkinliklerinin ölçülmesi bu bütçenin amacıdır. Ayrıca üretim maliyetinin düzeyi ile üretim miktarları arasındaki ilişkinin önemi söz konusudur. Gerçekleştirilecek görevlerin planlanması yapıldıktan sonra her bir hizmet biriminin alanına giren hizmetler belirlenmekte, ilgili programlar ve faaliyetler incelenmektedir. Faaliyetler sonucu yapılan nihai üretim ve belirli bir üretimin yapılabilmesi için katlanılması söz konusu maliyetin en aza indirilmesi, performans bütçenin esasını oluşturur.
Milli bütçe: Milli bütçe kavramı, kamu kesiminin ekonomide taşıdığı önem ve ağırlıktan kaynaklanmaktadır. Kamu ve özel sektör arasında kaynak dağılımın optimal (en uygun, elverişli, akılcı) bir şekilde sağlayabilmek ve toplumsal amaçlarla etkinlik yakalayabilmek amacıyla bu bütçeye başvurulur. Ekonomide toplam kaynakların ve harcamaların denkleştirilmesi amaçlanmaktadır. Bu nedenle millî muhasebe kavramına dayanarak ekonomideki kaynakların belirlenmesine yarayan bir millî bütçe hazırlanması gerekir. Bu bütçe, planlı ve programlı bir bütçedir. Millî bütçe, iktisadi ve mali politikaya yön verecek bir bütçe türüdür.
Program bütçe: Kamu faaliyetlerinde verimin, tasarruf ve etkinliğin sağlanması bakımından önemli olan bu bütçe, sahip olunan olanakların mevcut alternatifler içerisinde en iyi şekilde kullanımını amaçlamaktadır. Böylece öngörülen amaçlara ulaşabilmek için maliyet-fayda analizleri yapılmak suretiyle kıt kaynakların, ihtiyaçların en etkin düzeyde karşılanmasına yönelik bir şekilde kullanımına çaba gösterilmektedir. Kamu hizmetlerinin en üst düzeyde yerine getirilmesi kamu giderlerinin etkinliği ve verimliliğin yükseltilmesi amacıyla bütçe kaynaklarının optimal düzeyde kullanılması program bütçenin temelini oluşturmaktadır. Genellikle bir yıllık süre için uygulanan bütçelerin devamlılık ve plan-programlar arasındaki koordinasyonunun sağlanması bakımından büyük önemi bulunmaktadır. Verimliliğin artırılması ve israflardan kaçınılması yanında ödenekler, harcama kalemlerine göre değil; planda belirtilen hedeflerin gerektirdiği hizmetler için ayrılmaktadır.
Telafi edici bütçe: Kamu harcamaları ile kamu gelirleri arasındaki geleneksel bağ sürdürülmekle birlikte geniş ölçüde ekonomik dengenin gerçekleştirilmesi için çaba gösterilmektedir. Devletin ekonomik hayata müdahalesinin gerekliliği düşüncesine dayanır. Bu bütçe görüşünde bütçe açıkları devam edebilir. Ekonomik hayatın gerektirdiği sürece devletin borçlanmaya başvurması gerekir. Çünkü şartlar daha fazla harcamayı gerektirirken gelirler azaldığında harcamalar artırılmazsa denklik düşüncesi olumsuz sonuçlar meydana getirir. Tam çalışma sağlanıncaya kadar devletin borçlanması gerekmektedir. Ancak devamlı artan borçların faiz ödemelerinin bütçede önemli bir meblağ tutacağı göz önünde bulundurularak borçlanma kontrollü bir şekilde yapılmalıdır.
Devri bütçe: Bu bütçede bütçe denkliği şart olarak görülmez. İktisadi faaliyetlerin daralma dönemlerinde bütçe açığı meydana gelir. Bu nedenle devlet harcamalarını artırarak talebi teşvik etmeli ve açığı kapatmaya çalışmalıdır. İktisadi faaliyetlerin genişleme döneminde ise bütçe fazla verir. Bu durumda faaliyetlerin daraltılması gerekir. Aksi hâlde daralma dönemindeki gelirlerdeki azalma, vergileri de artırır.
Denk bütçe: Bütçenin denk olması esastır. Yani kamu harcamaları, kamu gelirleriyle karşılanacak ve bütçe açık vermeyecektir. Kamu harcamalarında artış meydana geldiğinde kamu gelirleri de artırılarak harcamalar finanse edilmeli, borçlanmaya gidilmemelidir. Ancak olağanüstü hâllerde borçlanmaya gidilebilir. Bütçenin denkliğini bozan etkenler içinde devletin para basması, bütçe açıklarının borçlanma ile finanse edilmesi ve bütçe fazlalıkları gelmektedir. Kamu giderlerinin normal kamu gelirleriyle karşılanması gerekmektedir. Devletin ekonomiye müdahale etmemesi ve kamu hizmetlerinin sınırlı düzeyde kalması esastır.
İktisadi devlet teşekkülü (İDT) bütçeleri: İktisadi devlet teşekküllerinin teşebbüs niteliğinde olması nedeniyle bağımsız bütçeye ihtiyaçları vardır. İktisadi devlet teşekküllerinin idari görev yapan diğer devlet kuruluşlarından farklı olarak iktisadi faaliyetlerde bulunması ayrıca bir bütçe hazırlanmasını gerektirir. İktisadi devlet teşekküllerinin bütçesi özel hukuk hükümlerine tabidir. İktisadi devlet teşekküllerinin sermayesinin tamamı devlete aittir. Bunların ayrıca yatırım ve finansman bütçeleri hazırlanır. Bu nedenle İDT bütçeleri işletme bütçesi niteliği taşır. Yatırım ve finansman programlarını içerir. İDT bütçeleri; genel muhasebe kanununa, Devlet İhale Kanunu’na ve Sayıştay denetimine tabi değildir.
5- Bütçe İlkeleri;
Genellik ilkesi: Bütün gelir ve harcamaların bütçede ayrı ayrı gösterilmesini ifade eder. Hiçbir
gelir ve harcama birbirinin arkasında gizlenemez. Bu ilke, bütçe uygulaması bakımından eskiden kullanılan safi metodun yerine gayrisafi metodun kullanılmasını gerektirmiştir. Safi metot usulünde kuruluşlar harcama yaparken bir taraftan da elde ettikleri gelirlerin tümünü göstermeden yaptıkları harcamaları elde ettikleri gelirlerden düşürdükten sonra harcamalardan arta kalan kısmını göstermekteydiler. Oysa gayrisafi bütçe usulünde gelir ve giderler eksiksiz olarak, yani birbiriyle mahsup edilmeden bütçede yer alır. Bu usule göre herhangi bir gelirin herhangi bir harcamaya doğrudan tahsis edilmemesi gerekir. Buna “ademi tahsis yöntemi” de denir. Böylece tüm gelirler hazinede toplanır ve bütün giderler buradan yapılır.
Birlik ilkesi: Kamu sektörünün bütün gelir ve harcamalarını içeren tek bir bütçe hazırlanması anlamına gelir. Gider ve gelirlerin tek bütçede gösterilmesi hâlinde kuruluşlar karşılaştırılabilir. Ayrı ayrı bütçe hâlinde karşılaştırma imkânı azalır ve bu israfa da yol açar. Ülkede bütün harcama ve gelirlerin ekonomideki etkisini topluca görebilmek bakımından birlik ilkesi uygulanmaktadır. Bazı şartlarda olağanüstü harcamalar yapılması gerekebilmektedir. Olağanüstü harcamaların mevcut bütçede yer alması doğru olmayabilir. Bu nedenle olağanüstü bütçe ayrıca hazırlanır.
Doğruluk ilkesi: Bütçenin gelir ve harcama tahminleri, mümkün olduğu kadar gerçeklere uygun sonuçlar verebilmelidir. Yıl içerisindeki iktisadi değişmelerin doğru tahmin edilmesi gerekir. Bütçe hazırlanırken gerçeğe yakın tahminler yapılmalıdır. Aksi durumda bütçenin uygulaması güçleşir ve bütçe açığı meydana gelir. Tahminlerin, önceki yıllarla ilgili istatistiki bilgilerden faydalanılarak, ülkenin içinde bulunduğu şartların ve dünyadaki gelişmelerin göz önünde bulundurularak yapılması gerekmektedir.
Açıklık ilkesi: Bütçede gelir ve harcamalarla ilgili yer alan bilgilerin mümkün olduğu kadar açık olması, sadece uzmanların değil ilgi duyan vatandaşların da anlayabileceği şekilde hazırlanması gerekir Ayrıca herkesin incelemesine açık olmalıdır. Bütçeler basılarak yayımlanmalıdır. İsteyen herkesin alıp inceleyebilme imkânı sağlanmalıdır. Bütçe ile ilgili bilgi ve belgelerde herhangi bir gizlilik olmamalıdır.
Giderlerin gelirlerden önceliği ilkesi: Bütçede önce giderler tahmin edilir. Gider rakamları belirlendikten sonra gelirler tahmin edilir. Gelirlerin önce belirlenmesi durumunda sınırlı gelir kaynaklarıyla yatırımlar artırılamayacağı için ekonomik gelişmenin sağlanması mümkün olamaz. Ancak az gelişmiş ülkelerde yapılması gereken harcamalar, elde edilecek gelirlerden daha fazla olsa bile gelir olanakları yapılacak harcamaları sınırlar. Bu ilke az gelişmiş ülkelerde uygulanmamaktadır. Gelişmiş ülkelerde geçerli olan bir ilkedir.
Önceden izin ilkesi: Bütçe, hükümet tarafından hazırlanır. Halkın temsilcilerinden oluşan parlamento tarafından onaylanır. Parlamentonun (yasama organının) izni olmadan hükümet, bütçeyi uygulayamaz. Yani ne gelir toplayabilir ne de harcama yapabilir. Bu ilke yasama organının kamu gelir ve giderleri üzerinde söz sahibi olduğunu ifade eder.
Tahsis ilkesi: Bütçede her yıl yapılacak harcamalar için ödenek ayrılması ilkesidir. Nitelik itibariyle tahsiste alanlar açısından ödenekler saptanır. Miktar itibariyle tahsiste her alana yapılacak ödenek ayrımı hizmet alanı itibarı ile miktar olarak belirlenir. Zaman itibariyle tahsiste ise ödenek ayrımı çok mali yıl için yapılır.
Anlaşılabilirlik ilkesi: Bütçede yer alan gelir ve giderlerin herkesin kolayca anlayabileceği şekilde açık ve sade olarak düzenlenmesini ifade eder. Bu ilkeye uyulması, aynı zamanda bütçenin uygulanmasını da kolaylaştırır. Bütçe gelir ve giderleriyle ilgili rakamların kolayca anlaşılmasını sağlar.
Tasarruf ilkesi: En az harcama ile en fazla hizmetin sağlanmasını savunur. Gereksiz harcamaların önlenerek, verimliliğin sağlanmaya çalışılarak, kamu gelirlerinin zorunluluk dereceleri dikkate alınarak kamu giderlerinde kullanılmasını açıklar.
Denklik ilkesi: Klasik maliyecilerin ve ona uygun klasik maliye görüşünün savunduğu bir ilkedir. Bütçede gelir ve giderlerin birbirine denk olması gerektiği savunulur. Kamu giderleri, normal gelirlerle finansa edilmelidir. Bu nedenle harcamalar gelirlere eşit olmalıdır. Eğer bütçe hazırlanırken giderlerin toplamı, gelirlerin toplamından fazla çıkarsa aradaki fark iç borçlanmalarla kapatılır ve gelir gider toplamları eşitlenir. Bu eşitliğe görünüşte denklik denir. Bütçe uygulandıktan sonra kesin hesap kanununda gelir ve giderler gerçekten birbirine denk çıkarsa buna gerçek denklik denir. Bu ise bütçe hazırlanırken gelir ve giderlerle ilgili tahminlerin gerçeğe yakın olması durumunda mümkündür. Artık klasik iktisatçıların görüşünün dışında bütçe denkliğinin yıllık olarak sağlanması zorunlu görülmemektedir.
Yıllık olma (zaman) ilkesi: Söz konusu ilke, bütçenin uygulanması için verilen iznin bir süre ile sınırlandırılmasını ifade eder. Bu süre bir yıl olarak kabul edilir. Ancak bazı istisnai durumlarda geçici bütçe uygulanabilir. Geçici bütçeler, bir yıldan daha az dönemi kapsayabilir. Ekonomik dalgalanmalar, ekonomik planlar nedeniyle daha uzun süreli bütçeler yapılabilir. Genellikle her ülkede kabul edilen ve uygulanan mali yıl, bir yıllık bir süreden oluşur. Bu dönem bütçe uygulaması itibariyle uygun bir zaman dilimidir ve ülkemizde de anayasanın 161. maddesinde “yıllık” ifadesi kullanılmaktadır.
6- Yardım Sandıklarında Bütçe Kanuna Tabi mi;
Yardım Sandıkları Bütçe Kanunu;
I Sayılı Cetvel, Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri,
II Sayılı Cetvel, Özel Bütçeli İdareler
A-Yüksek Öğretim Kurulu,
Üniversiteler,
Teknoloji Enstitüleri,
B-Özel Bütçeli Diğer İdareler.
III Sayılı Cetvel, (Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar)
IV Sayılı Cetvel, (Sosyal Güvenlik Kurumları)
Diğer Kamu Kurumları,
Uluslar arası Kuruluşlar,
sınıflarına girmediği için “Bütçe Kanununa” tabi değillerdir.
7- Yardım Sandıkları “Hangi Bütçe Çeşidini” Kullanmalıdır;
- Sandıklar, Bütçe Kanunu kapsamında sayılan kurum ve kuruluşlar arasında olmaması nedeniyle bütçeden ödenek alamamaktadır.
- Sandıklarda “Gelir ve Gider denkliğinin sağlanması esastır.”
- Sandıkların çoğunluğu, Kanunları gereği bankalardan, kredi kuruluşlarından, diğer borç ve kredi kullandıran herhangi bir tüzel ve gerçek kişilikten borç alamamaktadır. Bu doğrultuda borçlanarak Gelir Bütçesine nakit girişi yapamamaktadır.
- Sandıklar, Gelirlerine ve nakit durumuna göre hazırlamış olduğu Gelir Bütçesi kapsamında giderlerini oluşturmak zorundadır.
Yukarıda bahsedilen nedenlerden dolayı Yardım Sandıkları “ Denk Bütçe” yapması ve bu ilkeyi benimsemesi doğru olacaktır.
Bu kapsamda;
1- Gelir Bütçesi Kalemlerini belirleyecek,( Önceki Dönemden Devreden Nakitlerini, Varsa Bütçe Yılı İçinde Taksit Dönüşlerini Gelir Bütçesinde Gösterecektir.)
2- Gider Bütçesi Kalemlerini belirleyecek,
3- Yatırım Bütçesi Kalemlerini belirleyecek,
4- Son olarak Gelir Bütçesinden, Gider Bütçesi ve Yatırımları çıkartacak kalan tutarı ise Gider Bütçesinde belirleyeceği bir hesapta (Bu Hesap Genelde Üye Emekli Yardımı Hesapları Olacaktır. Bunun Sebebi ise Ne Kadar Emekli Olacağı Tahmin Edilememesidir.) havuz kalemi olarak kullanılacak ve bütçe denkliği sağlanacaktır.
5- Giderlerin ve Yatırımların toplamı yıl içerisinde Gelir Bütçesi aşması durumunda ise, artış tutarı kadar Gelir Bütçesi kalemleri artırılacak ve denklik sağlanacaktır.
8-Yardım Sandıklarında “Denk Bütçe Uygulama Süreçleri”:
Denk Bütçe;
– Bütçe, Yardım Sandıkları bütçe yılı içindeki gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunlara ait uygulamanın yürütülmesine yetki veren bir karardır.
– Bütçe, bir metin ekinde Gider ve Yatırım Bütçesi ile Gelir Bütçesinden oluşur. Bütçe metninde; gelir tahminleri ve bunların hukuki dayanakları, gider tahminleri, harcama yetkisinin devrine ilişkin esaslar ve parasal limitler, yedek ödenek ve kullanımına ilişkin esaslar ile bütçeye ilişkin diğer hususlara yer verilir.
– Bütçe yılı takvim yılıdır. Bütçe dışı harcama yapılamaz.
Denk Bütçe ilkeleri
– Yardım Sandıkları bütçesinin hazırlanmasında;
– Gelir ve gider denkliğinin sağlanması esastır.
– Tüm gelir ve giderler bütçede gayri safi olarak gösterilir.
– Gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında açıklık, doğruluk ve malî saydamlık esas alınır.
– Bütçe, yetkili organlarca kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamaz.
– Bütçe, yıllık çalışma programlarında yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde ve yarar ve başa baş noktası maliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir.
– Bütçede, bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmez.
– Bütçeyle verilen harcama yetkisi, ilgili mevzuatta düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır.
– Ödenekler, belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir. Tahsis edilen ödenekten fazla harcama yapılamayacağı gibi ödeneği bulunmayan bir harcama da yapılamaz.
– Bütçe, görevlilerin hesap verebilmelerini sağlayacak şekilde uygulanır.
– Bütçede, bölümler/tertipler arası aktarmalar Yönetim Kurulunca, bütçe kalemleri arası aktarmalar ise harcama yetkilisince yapılır.
Denk Bütçenin hazırlanması
– Yeni yılın bütçe hazırlık çalışmaları başlamadan önce Yönetim Kurulu, geçmiş yıla ilişkin faaliyet raporunu, denetim raporunu ve içinde bulunulan yılın gerçekleşmelerini görüşmek üzere özel olarak toplanır ve geçmiş yılın değerlendirmesini yapmak suretiyle yeni yılın bütçe hazırlık çalışmaları için Harcama Yetkilisine talimat verir.
– Harcama Yetkilisi, bütçe çalışmaları için Yardım Sandığı birimlerine yazı yazarak bütçede yer almasını istedikleri plan ve programlarını yazılı olarak ister. Muhasebe tarafından hazırlanan bütçe taslağı en geç Aralık ayı içerisinde Harcama Yetkilisinin imzası ile Yönetim Kuruluna sunulur.
Denk Bütçenin kabulü ve kesinleşmesi
– Bütçe taslağı Yönetim Kurulu tarafından kabul edilir ve Temsilciler Kurulunun gündemine alınır.
– Bütçe, Nisan ayında Temsilciler Kurulunun onayı ile kesinleştikten sonra yürürlüğe girer.
– Bütçenin kesinleşme tarihine kadar, devam eden işler için yapılacak harcamalar, yılı bütçesi ile ilişkilendirilir.
Denk Bütçe sonuçları
– Bütçe sonuçları Ocak ayı içerisinde netleştirilir. Sonuçlar Bilanço ve Gelir/Gider tablosu ile birlikte Yönetim Kurulunun bilgisine sunularak karara bağlanır. Yardım Sandıkları netleşen bütçeyi ve geçmiş yılın harcamalarını Nisan ayında Temsilciler Kurulunun onayına sunar.