Vergi Uyuşmazlıklarının Çözümünde Kamu Denetçiliği
Serkan KÖLELİ
SMMM
serkan.koleli@gmail.com
“Hayatta en önemli şey kazançlarınızı kullanmak değildir. Bunu herkes yapar. Asıl önemli olan kayıplarımızdan kazanç sağlamamızdır. Bu zeka gerektirir; akıllı insanlarla aptal insanlar arasındaki fark budur.” (WILLIAM BOLITH)
Devlet kamu harcamalarını karşılamak üzere, egemenlik gücüne dayalı olarak tek taraflı iradesini kullanarak, belirli kurallara göre kişilerden vergi toplamaktadır. Bu süreçte de esas olan, bireyler ile devlet arasında uyuşmazlık yaratılmaması için vergilerin kanunla konulup kanun ile kaldırılmasıdır. Nitekim Anayasanın “Vergi Ödevi” başlıklı 73.maddesine göre “ Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre vergi vermekle yükümlüdür. Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır. Vergi, resim, harç vb. mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır.” ifadesiyle vergilerin kanunla konulup kanunla kaldırılacağı anayasal güvence altına alınmıştır. Bu nedenle, her iki tarafın da hak ve ödevleri kanunlar ile hüküm altına alınmaktadır. Kanunlar ile bu süreçte açık olmayan durumlar karşısında çözüm yolları da düzenlenmiştir. Çözüm yollarının bir kısmı idari, bir kısmı ise yargı yolu ile çözümlenebilmektedir.
Ülkemizde idarenin yaptığı işlemler, dünyada ki gelişmelere paralel olarak gittikçe önem kazanmaktadır. Bu bağlamda, halkın idare ile olan ilişkilerinden kaynaklanan uyuşmazlıkları hızlı ve etkin bir şekilde çözebilmek amacıyla idareyi yargı dışında denetleyen bir sisteme ihtiyaç duyulmuştur.
Yaygın adıyla “ombudsmanlık” kurumu, günümüzde yüzü aşkın devlette vatandaşı özellikle kötü yönetimine karşı koruma amacıyla kurulmuş ve halk denetçisi, kamu hakemi, arabulucu, medeni hakların savunucusu, parlamento komiseri gibi adlarla faaliyet göstermektedir[1]. Hak ve özgürlüklerin idareye karşı korunmasının hedeflenmesi, yerinde olmayan idarenin tasarruflarına karşı inceleme yapılabilmesi, uzlaşmaya davet edilebilmesi, çalışmalarında bağımsızlık, bu kurumun önde gelen özelliği olmuştur.
Tarihi Süreç
Bir kısım araştırmacılar, kamu denetçiliği kurumunun tarihi kökenini, Halife Hz. Ömer zamanında bütün vatandaşların şikayetlerini bildirebileceği bir kurum olarak oluşturulan muhtesip kurumuna dayandırmaktadır[2] . İslam Devletlerinde muhtesipler, özellikle şehirlerde ve pazar yerlerinde gözetmen olarak bulunmakta ve ortaya çıkan anlaşmazlıkları çözmektedirler.
Çağdaş anlamda uygulamalarına ise İsveç tecrübesinin kaynaklık ettiğini söyleyebiliriz. Ombudsman kurumunun yapısal olarak ortaya çıkışı Osmanlı ve İsveç tarihlerinin kesişme noktasına denk gelmektedir. İsveç kralı XII. Charles (Demirbaş Şarl), 1709’da Paltova Meydan Savaşı’nda Ruslara yenilmiş ve 1709- 1714 yılları arasında Osmanlı Devleti’nde Edirne yakınlarındaki Demirtaş Paşa Konağında ikamet etmek zorunda kalmıştır. Kral Şarl yokluğunda ülkeyi yönetenlerin ve memurların resmi görevlerini yerine getirirken yasalara uymalarını sağlamak amacıyla güvendiği ve “uzaktaki Kral’ın gözü kulağı” olacak kişi olan Högste Ombudsmannen’ı atamasıyla 1713 yılında Ombudsmanlık sistemi kurulmuş ve 1809 yılında İsveç Anayasası’na girerek Anayasal bir kurum haline bürünmüştür[3]. Bazı araştırmacılar ise İsveç Kralının Osmanlı Devletinde kamu denetçiliğine benzer olan Kadı-ul Kudat adlı kurumun varlığından esinlenerek bu uygulamaya gittiğini belirtmektedirler[4].
2’inci Dünya savaşından sonra özellikle 1970’li yıllarla birlikte bu kurumun dünya ülkelerinde hızla yaygınlaştığını görmekteyiz. Bu tarihi sürece bakıldığında Anayasayla kurulması öngörülen Kamu Denetçiliği Kurumunun Türk Devlet tecrübesine çokta yabancı olmadığı görülmektedir.
Hukuk Sistemindeki Yeri ve Görev alanı
13.05.2010 gün ve 27580 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun olan 5982 sayılı Yasa Yürürlüğe girmiştir. Bu yasayla birlikte 1982 Anayasası’nın “Dilekçe Hakkı” başlıklı 74.maddesi, “Dilekçe ve Kamu Denetçisine Başvurma Hakkı” olarak yasanın 8.maddesinde değiştirilmiştir. Buna göre;
” Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikayetleri inceler. Kamu Baş denetçisi Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından gizli oyla dört yıl için seçilir. İlk iki oylamada üye tam sayısının üçte iki ve üçüncü oylamada üye tam sayısının salt çoğunluğu aranır. Üçüncü oylamada salt çoğunluk sağlanamazsa, bu oylamada en çok oy alan iki aday için dördüncü oylama yapılır; dördüncü oylamada en fazla oy alan aday seçilmiş olur. Bu maddede sayılan hakların kullanılma biçimi, Kamu Denetçiliği Kurumunun kuruluşu, görevi, çalışması, inceleme sonucunda yapacağı işlemler ile Kamu Baş denetçisi ve denetçilerin nitelikleri, seçimi, ve özlük haklarına ilişkin usul ve esaslar kanunla düzenlenir.”
Kamu denetçileri, kamu gücünü kullananlar ile bireyler arasındaki ilişkiler neticesinde ortaya çıkan sorunlarla ilgilenmekte, yapılan şikayetleri kabul ederek gerekli incelemeleri yapmakta ve çözüm üretmeye çalışmaktadır. Örneğin, Kamu denetçiliği; İsveç’te insan hak ve özgürlüklerinin korunması, ingiltere’de vatandaşların kötü yönetime karşı korunması, Fransa’da ise vatandaş ile idare arasındaki ilişkilerin iyileştirilmesi ve idari işlemlerde hakkaniyetin sağlanması amacıyla oluşturulmuş bir kurumdur.[5]
Anayasanın 74 üncü maddesindeki düzenlemede “kamu denetçisinin idarenin işleyişiyle ilgili şikayetleri inceleyeceği” belirtilerek, kamu denetçisinin görev alanına işaret edilmiştir. Bu çerçevede idarenin işleyişiyle ilgili tüm işlem, eylem ve tutumlar, Kamu Denetçisinin görev alanında yer almakta, yasama ve yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin işlemler ise görev alanı dışında tutulmaktadır.
Vergi Uyuşmazlıkları Açısından Kamu Denetçiliği Kurumu
Ombudsmanlık kurumunun amacı; gerçek ve tüzel kişilerin idarenin işleyişi ile ilgili şikayetlerini, Türkiye Cumhuriyetinin Anayasada belirtilen nitelikleri çerçevesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygı, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmaktır (5548 sayılı kanun, m.33, 34). Dolayısıyla ombudsmanlık kurumunun konusunu idari işlem ve eylemler oluşturur.
Vergilendirme işlemi idari bir işlem olduğundan genel anlamda uyuşmazlık konusu yapılan ikmalen, re’sen ve idarece verginin tarh edilmesi ve usulsüzlük, özel usulsüzlük ve vergi ziyaının kesilmesi de idari bir işlem niteliğindedir. Anayasanın 74 üncü maddesi hükmü gereğince “Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikayetleri inceler.” İdarenin işleyişi, idari işlem ve eylem şeklinde gerçekleşeceğinden kamu denetçiliği kurumu esasen idari işlem ve eylemler sonucu haksız uygulamalara maruz kalan kişilerin şikayetlerini inceleyecektir. Bu durumda vergi uyuşmazlıkları da kural olarak Kamu Denetçiliği Kurumunun görev kapsamına girmektedir.
Ülkemizde Kamu Denetçisi Kurumu’nun oluşturulmasıyla vergi sorunlarının çözümü bağlamında mükellefler; idari çözüm yollarına, Kamu Denetçiliği Kurumuna veya yargı yoluna başvurabilirler. Türkiye’de Kamu Denetçiliği Kurumuna başvuru için öncelikle sorunun idari aşamadaki çözüm yollarına başvurulup sonuç alınmaması şartı getirilmiştir. Aksi takdirde yargı yolunun masraflı ve yargılama sürecinin de meşakkatli olması sebebiyle mükellefler doğrudan Kamu Denetçisi’ne başvuru yapacak bu da Kurumda iş yoğunluğu artırarak bu kurumun etkinliğinin azalmasına neden olacaktır. [6]
Kamu Denetçiliği Kurumuna Başvuru
Kamu Denetçiliği’ne başvuru dilekçe ile yapılır. Şikayet başvurusu kurumun resmi internet sitesinde yer alan “Gerçek Kişiler için Şikayet Başvuru Formu” veya “ Tüzel kişiler için Şikayet Başvuru Formu” nun eksiksiz olarak doldurulması suretiyle yapılır. Şikayet dilekçeleri kuruma veya kurumun gerekli gördüğü yerlerde açtığı bürolara elden verileceği gibi posta, e-mail veya faks ile de gönderilebilir. Kurum tarafından oluşturulan elektronik sistem aracılığıyla da şikayet başvurusunda bulunulabilir. Ayrıca, illerde valilikler veya kaymakamlıklar aracılığıyla elden veya posta yoluyla şikayet başvurusu yapılabilir. Valilik veya Kaymakamlıklar, şikayetleri tarih ve sayı numarası vermek suretiyle kayıt altına aldıktan sonra şikayet başvurusunu ve varsa eklerini en geç üç iş günü içinde doğrudan kuruma gönderir. Faks veya elektronik posta yoluyla yapılan şikayet başvurularına ait dilekçe asılları, on beş gün içinde kuruma gönderilmedikçe başvuru geçerli sayılmaz. Kayıtlı elektronik posta yoluyla yapılan başvurularda bu şart aranmaz. Ayrıca, kurumun resmi internet sitesi aracılığı ile elektronik ortamda şikayet başvurusu yapılabilir.
Şikayet başvurusunun kuruma, bürolarına, valilik veya kaymakamlığa verildiği, posta, elektronik posta veya faksın kuruma ulaştığı ve elektronik ortamda yapılan şikayet başvurusunun kurumun elektronik sistemine ulaştığı tarih şikayet tarihi olarak kabul edilir.
İdarenin tutum ve davranışları ile kanunlarda kesin olduğu belirtilen işlemlere karşı, tutum ve davranışın gerçekleştiği veya öğrenildiği tarihten veya işlemin tebliği tarihinden itibaren altı ay içinde kuruma şikayet başvurusunda bulunabilir.
Şikayetin incelenmesi ve karar
Şikayet başvurusu, inceleme ve araştırmaya geçilmeden önce ön incelemeye tabi tutulur. Ön inceleme sonucu eğer ön inceleme şartlarının bulunmadığının anlaşılması durumunda “incelenemezlik kararı” sıralanan şartları taşıması halinde ise “inceleme ve araştırma aşamasına” geçilecektir.
Esas inceleme ve araştırma aşağıdaki esaslar dahilinde yapılır. (Yönetmelik m.22)
Kurum, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışları, insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk ve iyi yönetim ilkeleri yönlerinden inceler ve araştırır.
Şikayet başvurusu Başdenetçi, denetçi veya görevlendirilecek uzman ve uzman yardımcıları tarafından imcelenir ve araştırılır.
Aynı sebep ve konuya ilişkin benzer nitelikteki şikayet başvuruları birleştirilerek incelenir.
Şikayet konusunun insan haklarına, temel hak ve özgürlüklere, kadın ve çocuk haklarına ilişkin olması halinde yerinde inceleme ve araştırma yapılabilir. Kamuyu ilgilendiren genel konulara yönelik şikayetlerde ise, şikayetçi veya şikayet edilen idarenin talebi üzerine yerinde inceleme ve araştırma yapılabilir.
Kamu Denetçiliği Kurumu gerekli inceleme ve araştırmasını şikayet tarihinden itibaren en geç altı ay içinde sonuçlandırır. Bu süre içinde inceleme ve araştırmanın sonuçlandırılmaması halinde şikayetçiye sonuçlandırılamama gerekçesi ve dava açma süresinin işlemeye başladığı hususu bildirilerek inceleme ve araştırmaya devam edilir (Yönetmelik,m.36). Kurum, kararlarını ilgili mercie ve şikayetçiye tebliğ eder. Kamu hizmeti yürüten özel hukuk tüzel kişileri hakkında verilen tavsiye kararları denetim ve gözetimden sorumlu bakanlığa veya kamu kurum ve kuruluşuna da gönderilir (Yönetmelik, m.37). Başdenetçilik, kararın verilmesinden sonra sonucu etkileyebilecek bilgi ve belgelerin ortaya çıkması durumunda şikayet hakkında yeniden inceleme ve araştırma yapabilir.
Sonuç
Kamu denetçiliği kurumu, neredeyse her ülkede farklı şekilde adlandırılsa da bu kullanımların hepsinin ortak noktası, bireylerin temel haklarının korunması ve hukuk devleti ilkesini temel alan demokratik bir kurum olmasıdır. Bu amacı gerçekleştirebilmesi kamu denetçisinin tarafsız ve bağımsız olmasına bağlıdır. Kamu denetçisi, uyuşmazlıkların çözümünde idareden de bireyden de bağımsız üçüncü kişi konumundadır. Bireylerin temel haklarının korunması amacıyla idarenin denetimi mekanizması olarak oluşturulan bu kurum, kuşkusuz ki idarenin ve yürütmenin tüm baskı ve etkilerinden uzaklaştırılmalıdır. Aksi takdirde idarenin denetimi için getirilen bu kurum, hiyerarşik denetim ya da vesayet denetiminden farklı olmayacaktır. Kamu denetçisi, hataların düzeltilmesi ve tekrarlanmaması doğrultusunda idareye yol gösterici ve idareyi ikna edici rol oynamalıdır. Kamu denetçiliği kurumu, yukarıda da değinildiği gibi bireylerin temel hak ve özgürlüklerinin korunması ve idarenin eylem, işlem ve tutumlarının hukuka uygunluğunun sağlanması amacıyla düzenlenmiş bir yoldur. Denetçilerin, bu amaçlar doğrultusunda yaptığı incelemeler, yargının iş yükünün hafiflemesi, idari yönetimin ve memurların iyileştirilmesi gibi olumlu sonuçlar da doğurmaktadır. Denetçilerin, ihlalleri gidermede rol oynaması idare ve bireyler arasında güven ilişkisinin kurulması ve pekiştirilmesinde de fayda sağlamaktadır.
Kaynak
– Hüdai Şencan, Bazı Ülkelerde Ombudsmanlık Kurumu, TBMM Araştırma Merkezi Yayını, Ocak 2011, 8-40
– Victor J. Pıck, “ Ombudsman ve Yönetimde Reform” , Amme İdaresi, Dergisi, Çeviren Turgay Ergun, C.19, S.4, Aralık 1986, S.39.
– Küçüközyiğit, s.50
-“Origins and Etymology of Ombudsman”, http://en.wikipedia.org/wiki/Ombudsman#Origins_and_etymology, (Erişim Tarihi: 10.12.2007)
– Gamze Özçelik, Kamu Denetçiliği Kurumu ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, TBMM Uzmanlık Tezi, Yayımlanmamış eseri Ankara,2006,s.14
– Mehmet Yüce ,Ezel Altunay, ” Türkiye’de Kamu Denetçiliği Kurumu (Ombudsman) ve Vergi Uyuşmazlıkları Açısından İşlevi”, Vergi Dünyası Dergisi, Sayı:355 ( Mart,2011)
– Prof. Dr. Mehmet Yüce Vergi Yargılama Hukuku Güncellenmiş 4.Baskı 2015 s.105
– Hoş Müftüoğlu Zeynep Ar. Gör. Atılım Üniversitesi Hukuk Fakültesi, Mali Hukuk Anabilim Dalı
[1] Hüdai Şencan, Bazı Ülkelerde Ombudsmanlık Kurumu, TBMM Araştırma Merkezi Yayını, Ocak 2011, 8-40
[2] Victor J. Pıck, “ Ombudsman ve Yönetimde Reform” , Amme İdaresi, Dergisi, Çeviren Turgay Ergun, C.19, S.4, Aralık 1986, S.39.
[3] Küçüközyiğit, s.50
[4] “Origins and Etymology of Ombudsman”, http://en.wikipedia.org/wiki/Ombudsman#Origins_and_etymology, (Erişim Tarihi: 10.12.2007)
[5] Gamze Özçelik, Kamu Denetçiliği Kurumu ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, TBMM Uzmanlık Tezi, Yayımlanmamış eseri Ankara, 2006, s.14
[6] Mehmet Yüce, Ezel Altunay, ” Türkiye’de Kamu Denetçiliği Kurumu (Ombudsman) ve Vergi Uyuşmazlıkları Açısından İşlevi”, Vergi Dünyası Dergisi, Sayı:355 ( Mart, 2011)