Şirket Belediyeciliğine Farklı Bir Bakış
Mustafa Bahadır ALTAŞ
Yeminli Mali Müşavir
[email protected]
Giriş;
Bilindiği üzere ülkemizde belediyelerin şirket kurmalarına ilişkin uygulama 5393 sayılı Belediye Kanunu Şirket kurulması başlıklı 70.maddesi (Belediye kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usûllere göre şirket kurabilir.) ile 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu da şirket kurulması başlıklı 26.maddesinde (Değişik: 29/3/2011-6215/21 md. Büyükşehir belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir. Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler. Büyükşehir belediyesi, mülkiyeti veya tasarrufundaki hafriyat sahalarını, toplu ulaşım hizmetlerini, sosyal tesisler, büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebilir; ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini devredebilir. (Ek cümle: 12/11/2012-6360/10 md.) Ancak, bu yerlerin belediye şirketlerince üçüncü kişilere devri 2886 sayılı Kanun hükümlerine tabidir) düzenlenmiş olmakla birlikte bu konuda sınırlayıcı düzenleme, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Kanunun 26. maddesinde yapılmıştır. (Belediyeler ve diğer mahalli idareler ile bunların kurdukları birlikler tarafından ticari amaçla faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar kurulması, mevcut veya kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulunması,Bakanlar Kurulu’nun iznine tabidir.) Yapılan bu düzenleme öncesinde belediye şirketleri doğrudan belediye meclisi kararlarıyla kurulmakta iken; 4046 sayılı kanunun yürürlüğe girmesiyle birlikte belediyelerin şirket kurması Bakanlar Kurulu iznine bağlanmıştır. Buna göre belediyeler önce Bakanlar Kurulundan izin aldıktan sonra belediye meclis kararı ile şirket kuruluşunu gerçekleşecektir.
Yapılan bu sınırlayıcı düzenlemeyi aşmak için belediyelerin mevcut şirketlere ortak olmak veya hibe ile hisse edinmek gibi farklı yöntemler kullanılması üzerine; İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 02.07.2007 tarih ve 2007/18 sayılı genelgesi ile; “Yeni bir şirket kurulması, kurulmuş bulunan bir şirkete sermaye iştirakinde bulunulması veya bedelsiz olarak ortak olunması ya da kurulu bir şirketin hisselerinin hibe yoluyla kabulü gibi ileride bu idareleri mali sorumluluk altına sokabilecek her türlü işlem için önceden Bakanlığımız kanalıyla Bakanlar Kurulundan izin alınacaktır.” şeklinde bir düzenleme yapılmışken bu genelge İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 21.04.2008 tarih ve 2008/31 sayılı genelgesi ile yürürlükten kaldırılmıştır. Yürürlükten kaldırılan 2008/31 sayılı genelgede ise ; Belirtilen mevzuat hükümleri gereğince; il özel idareleri, büyükşehir belediyeleri ve diğer belediyeler ile bunların kurdukları birlikler tarafından veya bu kuruluşların sermayesine ortak olduğu şirketlerin sermaye iştiraki ile kurulacak, ortak olunacak veya bedelsiz şirket ediniminde Bakanlığımız yoluyla Bakanlar Kurulundan izin alınması gerekmektedir. şeklinde bir düzenleme yapılmıştır. Buna göre belediyelerin şirket kuruluşlarının bakanlar kurulunun iznine tabi olduğu ve bedelsiz şirket ediniminde de içişleri bakanlığı yoluyla bakanlar kurulunun iznine bağlanmıştır.
İzmir büyük şehir belediyesinin 24.08.2008 tarih ve 2008/31 sayılı genelgenin, iptali ve yürütmenin durdurulması hakkında açmış olduğu davada Danıştay 8. Dairesinin E. 2008/4976 sayılı kararında; “4046 sayılı Yasa’nın 26 maddesi ile merkezi idareye tanınan izin yetkisi sadece şirketin kurulması veya sermayesinin konulması aşamasıyla sınırlıdır. Dolayısıyla daha sonra piyasa koşullarında ve Ticaret Yasası hükümlerine göre faaliyet gösterecek olan şirketlerin, bedelsiz şirket edinimi için İçişleri Bakanlığı kanalıyla Bakanlar Kurulundan İzin almaları gerekmemektedir. Bu nedenle, Yasada yer almayan bir durum izne tabi tutan Genelgede hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, dava konusu Genelge hakkında 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasasının 27. Maddesinde öngörülen koşulların gerçekleşmiş olduğu anıldığından, yürütmenin durdurulmasına 24.09.2008 gününde oy birliği ile karar verildi.” İçişleri bakanlığı yapmış olduğu itiraz Danıştay idari dava daireleri kurulu tarafından red edilmiştir.(YD. İtiraz No:2008/1403)
Bu karar sonrasında şirket kurmaları bakanlar kurulunun iznine tabi olan belediyelerin belediye haricinde kurulmuş bir şirketin hisselerinin bir kısmı veya tamamını hibe yoluyla belediyeye alarak, şirket edinimlerinin önü açılmış oldu.
Uygulama ve Etkileri ; Ülkemizde 30 büyükşehir, 51 il belediyesi 517 büyükşehir ilçe, 400 ilçe belediyesi ve 397 belde belediyesi ile birlikte toplam 1395 yerleşim birimi belediye şeklinde yönetilmektedir. Cumhuriyet dönemin ilk yılların da yerel hizmetler bazı imtiyazlı şirketler eliyle yerine getirilmekteydi 1930 yılında yürürlüğe giren 1580 sayılı belediye kanunu ile uygulamanın şekli değişti yeni bir dönem başladı o günden bugüne gelinen noktada bu hizmetler belediyelere bağlı bir yapıda kurulan ya da ortak olunan, bağımsız bütçeli özel hukuka tabi tüzel kişiliğe sahip belediye şirketleri eliyle yapılmaktadır.
6360 sayılı yasa ile 14 ilimizin daha büyükşehir olması, bu şehirlerde yeni ilçe belediyelerinin kurulması var olan şirketlerdeki özel idare hisselerinin de belediyelere devir edilmesiyle birlikte, mevcut belediye şirketleri yapısı ve statüsü ile farklı bir konuma gelmişlerdir. Yürürlükte bulunan sınırlayıcı yasal düzenlemeler nedeniyle özellikle yeni büyükşehir olan belediyeler ile ilçe belediyeleri; yakın bir zamanda sahip oldukları mevcut şirketlerin ya iştigal konularında köklü değişikler yaparak ya da hülle yolu ile bağış şirketi edinerek kanunla getirilen sınırlamaları aşma yoluna gitmektedirler. (Özellikle hibe yolu ile belediyelerin şirket edinmeleri ileride kötü emsaller oluşturabilir.İyi niyetli olmayan kişiler; geçmişi şaibeli ve geçmişte usulsüzlükleri bulunan şirketleri hibe yolu ile belediyelere devir ederek ,kendilerine yasal sorumluluklardan kurtulma yolu açabilir.)
Belirli belediyecilik hizmetleri için kurulan bu şirketlerin sayıları ve faaliyet alanlarının çeşitliliği son yirmi yılda hızla arttı. Bugün için büyük bir kısmı büyükşehir ve il belediyelerine bağlı kurulan yaklaşık 400 belediye şirketi bulunuyor. Bu şirketlerin sayısı, niteliği ve büyüklüğü, belediyelerin büyüklüğüne göre değişiyor. Belediyelerin bazılarında her hizmet alanı için kurulmuş ayrı bir şirket bile bulunmaktadır.
Büyükşehir Belediyesi, il belediyeleri veya ilçe belediyesi şirketleri tarafından verilen kültür, ulaşım, temizlik, inşaat vb. hizmetlerin plansız, programsız olmasının yanı sıra kalitesizliği ve yetersizliği de dikkate alındığında, bulunduğu ilin kaynaklarının hoyratça israf edildiği, iş ve işlemlerin deneme yanılma yöntemi ile yap-boz şeklinde yerine getirildiği görülmektedir. Belediyelerin yasanın boşluklarından faydalanarak sahip olduğu şirketler eliyle bu şekilde uygulamada bulunmaları ilerde ciddi sorunlar oluşturabilir. Çünkü;
- Yapılan işlemler yasal olabilir ama hukuki açıdan bu kanuna karşı bir hiledir.
- Siyasi ahlak ve yönetim ahlakı ile etik değerler acısından doğru değildir.
- Bu yöntemle işçinin, özlük haklarının gasp edilmesi söz konusudur.
- ‘Kamu yararı var’ gibi bir gerekçe ile bulunduğu ilin ticari hayatına ve iş dünyasına olumsuz etkisi göz ardı edilmemelidir.
Belediye şirketlerinin yapısını ve çalışmalarını aşağıdaki beş ana başlıkta incelediğimizde bu şirketlerin durumları daha net anlaşılmaktadır.
Kuruluş Amaçları-Faaliyet Alanlar
Belediyeler, kendilerine verilen görevlerin yerine getirilmesi ve yerel müşterek ihtiyaçların kamu yararı gözetilerek karşılanması birlikte, mevzuatta ve uygulamada karşılaşılan bazı sorunları aşmak amacıyla kurulan belediye şirketlerinin, kuruluş amacının bir diğer nedeni ise belediyelerin kaynak arayışından kaynaklanmaktadır. Günümüzde belediye şirketleri, faaliyet alanları adeta sınır tanımıyor. Bu şirketleri iğneden ipliğe her türlü ticari faaliyeti icra ederken görmek mümkün. Ülkemizde özellikle son dönemde belediye şirketleri; yerel hizmet aracı olmaktan çok, klasik belediye örgütlenmesinin dışında belediye örgütü ile organik bağı olan teşebbüsler şeklinde farklı amaçlara hizmet eden kuruluşlar olarak belediye kaynaklarının denetim dışı kullanılmasına imkân sağlayan kuruluşlar haline dönmüşlerdir.
İstihdam Uygulamaları-Taşeronluk Sistemi
Belediyelerin sınırlı kadroları nedeni ile istihdam politikaları şirketler üzerinden yürütülmektedir.
Belediyelerin, ihtiyaç duyduğu nitelikli personeli mevcut ücret sisteminde istihdam etmesi kolay değildir. Bunun için belediyelerin ihtiyaç duyduğu, nitelikli personel burada istihdam edilerek hizmet alımı yönetimi ile belediye bünyesinde çalıştırılmaktadır. Belediye hizmetleri özelleştirilerek, bu hizmetler çoğunlukla belediye şirketleri veya yandaş taşeron şirketler aracılığıyla yerine getirilmekte, taşeronluk yerel ekonomide giderek daha önemli bir rol üstlenmektedir Belediyeler, bu şirketlerin çalıştırdıkları işçi sayısı ile bütçeleri dikkate alındığında o şehrin en büyük işvereni konumu gelmektedir. Belediye şirketlerinde veya taşeron şirketlerde çalışanlara, genellikle asgari ücretin esas alındığı bir ücret politikası uygulanmakta bu ücret politikası da alım gücünü azaltmaktadır. Bu konuda dikkat edilmesi gereken bir diğer husus da taşeron işverenin sevk ve idaresinde çalışan işçinin, özlük haklarıdır. Bu yöntemle binlerce işçi iş kanunu ve sendikalar kanunu kapsamında elde etmesi gereken birçok yasal hakkından mahrum kalmaktadır. Belediye şirketinin veya taşeron şirketin çalışanlarının iş güvencelerinin olmaması ve çalışanlardaki işten çıkarılma korkusu çalışanları yasal haklarını aramaktan alıkoymaktadır. Bu nedenle yerel yönetimler açısından, çalışanların haklarının korunması da önem arz etmektedir.
İhale Uygulamaları-Denetim Sorunu
Yerel yönetimler İhale Kanunu kapsamından çıkmak ve denetimden kurtulabilmek için, belediyenin işlerini bu konudaki yasal boşluktan yararlanarak, belediyelerin de ortak olduğu şirketler aracılığı ile yerine getirmektedirler. (Büyükşehir belediyesi, mülkiyeti veya tasarrufundaki yerlerin işletilmesini belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini devredebilir.) Seçim beyannamelerinde dile getirilen şeffaf, hesap verebilir ve denetlenebilir bir yönetim anlayışında olacaklarını beyan eden adaylar; seçim sonrasında saydamlığın ve hesap verilebilirliğin gereğini yerine getirmemektedirler. Belediye hizmetlerinin özelleştirilmesi ve yasal düzenlemede %50 ortaklığın uygulandığı sistemde, aynı makam tarafından yönetilen ihaleyi yapan kurum ile ihaleyi alan şirket karşımıza çıkmaktadır.
Kamu Yararı-Siyası Rant
Belediye hizmetlerinin özelleştirilmesi veya belediye şirketleri eliyle yerine getirilmesinde kamu yararı gözetilmesi, hem belediyelerin hem de hizmeti alan vatandaşlar için hizmet maliyeti açısından olumlu olsa da, sağlıksız ve güvenliksiz bir hizmet alımının olumsuz sonuçları, telafisi mümkün olmayan sonuçlar ile yüklü maliyetlere neden olabilir. Türkiye’deki belediye hizmetlerinin taşeronlaştırılması konusunu genel olarak değerlendirdiğimizde, sistem çok kötü kullanılmakta, bağımsız bütçeleriyle kamu kaynakları çarçur edilmekte, şirketler aracılığıyla yandaş kesimlere aktarılmaktadır. Fayda maliyet analizi yapıldığında belediyelerin yönetim anlayışında veya yatırım tercihlerinde yapılan hatalar o şehirlere pahalıya mal olmaktadır. Belediyelerin uhdesinde (Beyt-ül Mal) bulunan ve o şehirde yaşan tüm kesimim ortak kullanım alanı olan yerlerin, bila bedel hayır hasenat işlerinde aklanma aracı olarak kullanılmasında kamu yararından söz etmek mümkün değildir.
Ticari Piyasaya Etkisi – Haksız Rekabet
Serbest piyasa ekonomisinin uygulandığı ülkemizde, Ticaret Kanunu gibi özel hukuk hükümlerine tabii belediye şirketlerin rekabete açık olarak faaliyetlerini sürdürmeleri gerekmektedir. Bu şirketlerin belediye kaynaklarını kullanıyor olması, piyasada faaliyette bulunan diğer şirketler açısından haksız rekabete neden olmaktadır. Belediyelerin şirketleri aracılığı ile hizmet alımları sektöre yeni yatırımcı ve girişimcilerin girmesini engelleyici bir faaliyet olarak sonuçlanmaktadır. Oysa belediyelerin hizmet alımlarında bulunduğu şehirlerde tekelleşmeleri önleyerek, şehirdeki rekabetin yaygınlaştırılması ve bunun sonucunda da en iyi hizmetin en uygun maliyet ve kalitede alınması amaçlanmalıdır. Bulunduğu şehirlerdeki ticari hayatı olumsuz etkiledikleri ve küçük esnafın yok olmasına neden olduğu için AVM’lerin şehir dışına taşınmasının tartışıldığı günümüzde, belediye şirketlerinin ticari hayatta haksız rekabet oluşturarak müdahalede bulunması konuya taraf kuruluşlarca yeniden ele alınmalıdır.
Sonuç; Belediyelerin yürürlükteki mevzuat hükümlerine göre şirketleşmeleri uygun olsa da, bu şirketler aracılığı ile gerçekleştirilen işlemlerin etik, hukuki ve genel hakkaniyet kurallarına uygun olduğunu söylemek mümkün değildir. Belediye hizmet alımlarında belediye şirketlerinin amacı dışında kullanılması şehrin ekonomisini etkilediği gibi, şehrin sosyal, kültürel, siyasal, bilimsel ve çevresel etkileşimini de olumsuz etkilemektedir. Başta büyükşehir belediyesi ve diğer ilçe belediyelerinin sunulacak hizmetlerin sağlıklı, güvenilir ve doğru bir biçimde yerine getirilmesi için bugünden bu konuda söylenmesi gereken sözlerin söylenmesi gerekir.
- Belediyeler hizmetleri yerine getirirken, kendilerine yasalarla verilen yetkilerini doğru kullanarak, sorumluluk bilinci içinde hareket etmeli ve öncelikle yasa uygulayıcıları olarak yasalara kendileri uymalıdır.
- Devlet ekonomi politikaları gereği mevcut Kamu İktisadi Teşekkülleri (KİT) tasfiye edilirken, illerde Belediye İktisadi Teşekkülleri (BİT) kurulması ne kadar doğrudur.
- Belediyecilikte şirket belediyeciliği değil, sosyal belediyecilik anlayışı hakim olmalıdır.
- Bir şehri şirket anlayışıyla idare edilmesi mantığına dayandırmak sosyal belediyecilikle bağdaşmaz.
- Belediye şirketleri “Aile şirketi” gibi yönetilmemelidir.
Bu nedenle illerdeki Ticaret ve Sanayi Odası, Esnaf Odaları Birliği başta olmak üzere konuya taraf sivil toplum kuruluşları ve işçi sendikalarına önemli görevler düşmektedir. Aksi takdirde; bu yapılaşmalar ilerde dev kartellerin oluştuğu İktisadi Dayanışma Şirketine dönüşebilir.
