Yüksek Öğretim Kurumlarında Kamu Zararı
Dr. Yasemin TAŞKIN
İstanbul Üniversitesi, İktisat Fakültesi,
yasmintaskin@gmail.comProf. Dr. S. Ateş Oktar
Giriş
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Türk mali hukuk sistemine giren “kamu zararı” kavramı; teşhisi, tespiti, tahsil ve takip usulleri konularında tereddüt ve sorunlara yol açmaktadır.
Zararın tahsil ve takibi 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre yapılmadığı, bu konuda 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümleri uygulandığı halde, kusur oranları gözetilmeksizin sorumlu ve ilgililer arasında teselsül aranması; farklı kişi ve görevlilerce, farklı yöntemlerle hesaplanan zarar miktarlarının birbirini tutmaması; sorumlu ve ilgililerin yargıya başvurma fırsatından çoğu kez mahrum kalması gibi sorunlar ilk akla gelenlerdir.
Diğer kamu kurumlarında olduğu gibi yüksek öğretim kurumlarında da sıkça karşılaşılan bu sorunlar, çeşitli kademelerdeki yöneticilerinin idari hiyerarşi içinde değil akademik hiyerarşi içinde yer alması ve uzmanlık alanı farklı olan bu akademisyenlerin kamu mali yönetimi konusunda gereken bilgi ve deneyime sahip olmamaları nedeniyle daha da büyük boyutlara ulaşmaktadır.
I- Mevzuat
“Kamu zararı” kavramı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71. maddesinin birinci fıkrasında, “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır” şeklinde tanımlandıktan sonra, kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak karineler de aynı maddede şu şekilde belirtilmektedir:
1) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
2) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
3) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
4) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
5) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
6) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması.
“Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir” (5018 s.lı kanun 71/f. 2).
Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir” (5018 s.lı kanun 71/f. 3).
Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’te de bu konuda düzenlemeler mevcuttur. Yönetmeliğin, “kamu zararının belirlenmesine ilişkin esaslar” kenar başlıklı 6. maddesinde aşağıdaki hükümler yer almaktadır:
“Kanunun 71 inci maddesi hükümlerine istinaden kamu zararının belirlenmesinde;
a) Yapılan iş, alınan mal veya hizmet karşılığı olarak ilgili mevzuatında belirtilen ya da mevzuatında öngörülen karar, onay, sözleşme ve benzeri belgelerde belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) İlgili mevzuatında öngörülen haller dışında, iş yaptırılmadan, mal veya hizmet alınmadan önce ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İlgili mevzuatı gereğince görevlendirilen komisyon veya kişilerce rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması,
e) Kamu malının rayiç bedelinin altında bir fiyatla; satılması, trampa edilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesis edilmesi ve benzeri tasarruflarda bulunulması,
f) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
g) Kamu idaresinin yükümlülüklerinin mevzuatına uygun bir şekilde yerine getirilmemesi nedeniyle kamu idaresine faiz, tazminat, gecikme zammı, para cezası gibi ek malî külfet getirilmesi,
h) Kamu kaynaklarının yönetilmesinde, değerlendirilmesinde, korunmasında veya kullanılmasında gerekli önlemlerin alınmaması veya özenin gösterilmemesi suretiyle öz kaynağın azalmasına sebebiyet verilmesi,
ı) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,
esas alınır”.
Yönetmeliğin 7. maddesinde ise, kamu zararının tespiti ve bildirilmesine ilişkin hükümlere yer verilmektedir. Buna göre, “kamu zararları; kontrol, denetim veya inceleme; Sayıştay’ca kesin hükme bağlama ve adli, idari veya askeri yargılama sonucunda düzenlenen yazı, tutanak, rapor ve ilâmlarla tespit edilir. Tespite ilişkin belgelerde zararın tahsil edileceği sorumlular ile varsa ahizler de belirtilir. Tespit edilen kamu zararları, söz konusu belgelerin birer örneği gönderilmek suretiyle ilgili kamu idarelerine bildirilir”.
II-Kamu Zararının Tespiti
Kamu zararı, genel olarak, altı şekilde tespit edilir:
1- Kontrol
2- Deneti
3- İnceleme
4- Sayıştay’ca kesin hükme bağlama
5- Sayıştay sorguları
6- Adli, idari ve askeri yargılama
Yüksek öğretim kurumları bünyesinde kamu zararının tespiti ise:
1- Kontrol
2- Denetim
ve/veya
3- İnceleme
yolları ile yapılır.
III- Yükseköğretim Kurumlarında Kamu Zararının Hesaplanması
Yüksek öğretim kurumlarında kamu zararını üst yöneticinin (Rektörün) görevlendireceği incelemeciler veya iç denetçiler hesaplayacaklardır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinin, 5628 sayılı kanunun 4’üncü maddesiyle değişik birinci fıkrası hükmü uyarınca, kamu zararının doğmasında kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinin bulunması şartı arandığından, başka bir ifade ile kamu zararından kusursuz sorumluluk, değişiklikle yerini görevlilerin kusur sorumluluğuna bıraktığından, hesaplamada sorumluların ve ilgililerin kusur oranlarının belirlenmesi ve takibin buna göre yapılması gerekmektedir.
Kamu zararlarının tespit, tahsil ve takibinde teselsül (müteselsil sorumluluk) ilkesi kabul edilmemiştir.
IV- Yükseköğretim Kurumlarında Kamu Zararlarının Takibi
Kamu zararlarının rızaen, sulhen veya icra yolu ile tahsil ve takibini Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı yürütür.
Cebri icra yolu ile takip 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerine göre yapılır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 60’ıncı, Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in 5’inci ve 17’nci ve Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 7’nci maddesine göre alacakların takibi görevi Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı’na aittir.
Kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararı alacaklarının sorumlulara ve ilgililere tebliğine, harcama yetkilisinin görüşünü de almak suretiyle üst yönetici (Rektör) tarafından yapılacak değerlendirme işlemlerinin tamamlandığı tarihten itibaren 5 iş günü içinde başlanarak alacağın bir ay içinde ödenmesi istenir. İtiraz halinde bir aylık ödeme süresi durmaz.
V– Yükseköğretim Kurumlarında Kamu Zararlarının Tahsili ve Faiz Tahakkuku
Kamu zararını takiple görevli olan Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı tahsil ile de görevlidir.
Kamu zararının meydana geldiği tarihin belirlenmesi hesaplanacak faizin belirlenmesi bakımından önemlidir.
Kamu zararı;
Açığın meydana geldiği tarihte;
Ödemenin yapıldığı tarihte;
Kamu zararına sebep olan olayın meydana geldiği tarihte;
Kamu zararına sebep olan olayın tespit edildiği tarihte
Kamu alacağının zamanaşımına uğradığı tarihte;
veya
Tahsilatın irat kaydedilmesi gereken tarihte
oluşabilir.
Kamu zararlarının tahsilinde, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerinin uygulanacağına dair özel hüküm bulunan haller dışında, 3095 sayılı Kanuni Faiz ve Temerrüt Faizine İlişkin Kanun hükümleri uygulanır.
VI- Disiplin (ve Ceza) Soruşturması ile Kamu Zararı İlişkisi
Kamu zararı esas olarak soruşturma sonucunda değil kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilir. Kamu zararına yol açan olay ya da durum, disiplin suçu oluşturduğu takdirde, disiplin soruşturmasına konu olabileceği gibi, suç teşkil etmesi halinde ceza soruşturmasına da konu edilebilecektir. Soruşturmanın hukuki sebebi kamu zararının kendisi değil, kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmalidir. Bununla birlikte, kamu zararı şüphesi, kamu görevlisinin kusurunun tespit edilmesi için soruşturma açılmasını gerektirebileceğinden, soruşturma süreci sonunda kamu zararı da tespit edilmiş olacaktır.
Soruşturmalar, kamu zararını doğuran olayın öğrenildiği tarihten itibaren yasal süreler içinde açılmalıdır.
VII- Üst Yöneticinin (Rektörün) Zarara İlişkin Olarak Yapacağı Nihai Değerlendirme: Zararın Bulunup Bulunmadığı Konusunda Son Kararı Verme Yetkisi
Değerlendirme, harcama yetkilisinin görüşünün alınmasını gerektiren işlemlerde söz konusudur. Kontrol, denetim ve inceleme sonucunda tespit edilerek bildirilen kamu zararlarına ilişkin belgelerde yer alan hususlar, harcama yetkilisinin görüşü alınarak üst yönetici (Rektör) tarafından değerlendirir. Belgelerde, sorumlularla birlikte ilgililer de tespit edilmemişse, bu kişiler (sebepsiz zenginleşenler) üst yönetici (Rektör) tarafından yaptırılacak inceleme ile tespit edilir.
Üst yönetici (Rektör) değerlendirme işlemini yaparken şunlara dikkat eder:
Kamu zararının bulunup bulunmadığı, varsa doğduğu tarihin doğru olarak belirlenip belirlenmediği.
Kamu zararının zamanaşımına uğrayıp uğramadığı,
Sorumluların doğru olarak tespit edilip edilmediği,
Kamu zararına sebebiyet verdiği iddia olunan kamu görevlilerinin doğru olarak tespit edilip edilmediği,
Doğan zararın “kamu zararı” niteliğinde olup olmadığı,
amu zararının tutarının doğru olarak tespit edilip edilmediği,
Zararın dayandırıldığı mevzuat hükümlerinin doğru yorumlanıp yorumlanmadığı,
Yersiz ya da fazla ödeme yapılan “ilgililerin” doğru olarak tespit edilip edilmediği,
Sorumlu ve ilgililerin kamu zararından sorumlu oldukları tutarların doğru tespit edilip edilmediği,
Harcama yetkilisinin görüşünün doğru olup olmadığı.
Üst yönetici (Rektör), yaptığı değerlendirme sonucunda;
Bir kamu zararının doğmuş olduğuna, takip ve tahsilinin gerektiğine
veya
Bir kamu zararının bulunmadığına, dolayısıyla dosyanın işlemden kaldırılması gerektiğine,
karar verir.
VIII- Kamu Zararı Alacaklarında Zamanaşımı
Kamu zararı alacaklarında zamanaşımı süresi, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “zamanaşımı” kenar başlıklı 74’üncü maddesi uyarınca, “kamu zararının meydana geldiği ve bu kanunda belirtilen para cezalarının verilmesini gerektiren fiilin işlendiği yılı izleyen mali yılın başından başlamak üzere, zamanaşımını kesen ve durduran genel hükümler saklı kalmak kaydıyla onuncu yılın sonuna kadar tespit ve tahsil edilemeyen kamu zararları ile para cezaları zamanaşımına uğrar”.
IX- Bazı Örnekler
Aşağıda, kamu zararının doğmasına ilişkin bazı örneklere yer verilmektedir.
Kamu alacağının takibinde gereken özeni göstermeyerek alacağın zamanaşımına uğramasına neden olunması.
Kamu borçlarının geç tahakkuk ettirilmesi veya ödemelerinin geciktirilmesi nedeniyle gecikme faizi veya gecikme zammı tahakkukuna sebebiyet verilmesi.
Çalışanlara kanunen hak ettiklerinden daha fazla ödeme yapılması.
Üniversite gelirlerinin (kira vs) zamanında tahsil edilmemesi.
Alım ihalelerinde (4734 sayılı Kamu İhale Kanunu çerçevesinde) rayiçten daha yüksek bedelle alım; satım ihalelerinde (2886 sayılı Devlet İhale Kanunu çerçevesinde) rayiçten daha düşük bedelle satım yapılması.
Usulsüz olarak işe alınan veya kanunen istihdamı mümkün olmayan personele maaş, ödenek, tazminat gibi ödemeler yapılması.
2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun 50’nci maddesinin (d) bendi hükmü çerçevesinde öğrenim gören ve geçici olarak araştırma görevlisi kadrosuna atanmış olanların, doktora veya yüksek lisans programından mezun oldukları veya mezun olamadıkları halde azami öğrenim sürelerini doldurdukları gün itibariyle kadroları ile ilişiklerinin kesilmiş sayılmaması ve bu gibilere maaş ödenmeye devam edilmesi.
8.Üniversite aleyhine hükmolunarak ödenen tazminat dolayısıyla kusuru bulunanlara rücu edilmemesi.
Sonuç
Zararı tespitle görevli makam ve mercilerin dahi farklı değerlendirmeler yapmasına neden olan kamu zararı ile ilgili mevcut düzenlemenin, bu haliyle hukuka uygun uygulama sonuçları ortaya koyması beklenemez. Bir kamu hukuku dalı olan vergi hukukunda dahi mülkiyet hakkına müdahale en geniş kapsamıyla tartışılırken; tümüyle kamu hukuku alanında dahi yer almayan harcama hukukunda, yargı kararı olmaksızın, sadece bir denetçi veya incelemeci raporuyla mülkiyet hakkına böylesine geniş kapsamlı bir müdahalenin kabul edilebilirliği şüphelidir.