Anayasa Mahkemesi Kararı E. 2011/114
21 Temmuz 2012 Tarihli Resmi Gazete
Sayı: 28360
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2011/114
Karar Sayısı : 2012/28
Karar Günü : 22.2.2012
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Bursa 1. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 23.7.2010 günlü, 6009 sayılı Gelir Vergisi Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 31. maddesiyle, 8.5.1991 günlü, 3717 sayılı Adli Personel ile Devlet Davalarını Takip Edenlere Yol Gideri ve Tazminat Verilmesi ile 492 sayılı Harçlar Kanununun Bir Maddesinin Yürürlükten Kaldırılması Hakkında Kanun’a eklenen Geçici Madde 2’nin, Anayasa’nın 2., 10. ve 55. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
3717 sayılı Kanun uyarınca keşif ve yol giderleri havuzunda biriken paraların tek bir çatı altında toplanıp adli ve idari yargı çalışanlarına Hazineye pay ayrılmaksızın eşit şekilde dağıtılması ve eksik ödemenin yasal faiziyle birlikte ödenmesi istemiyle Adalet Bakanlığına yapılan başvurunun reddine dair işlemin iptali ile bu işlem nedeniyle yoksun kalınan parasal hakların yasal faizi ile birlikte ödenmesi istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu iddiasını ciddi bulan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
II- İTİRAZIN GEREKÇESİ
Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:
“Davacı tarafından, 3717 sayılı Adli Personel ve Devlet Davalarını Takip Edenlere Yol Gideri ve Tazminat Verilmesi Hakkında Kanun uyarınca oluşturulan keşif ve yol giderleri havuzundan Adli Yargı’da görevli olan personele göre tarafına eksik ödeme yapıldığından bahisle bu Kanun gereğince havuzda biriken paraların tek bir çatı altında toplanarak Adli ve İdari Yargıda görev yapan personele eşit bir şekilde ve Hazineye pay ayrılmaksızın dağıtılması ve eksik ödemenin yasal faiziyle birlikte ödenmesi istemiyle yaptığı 23.9.2010 tarihli başvurusunun reddine ilişkin 08.11.2010 tarih ve 5535 sayılı işlemin iptali ve yoksun kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesi istemiyle ADALET BAKANLIĞI’na karşı açılan davada işin gereği görüşüldü.
Dosyanın incelenmesinden, davacıya 02.9.2010 tarihinde 94,64.-TL keşif ve yol gideri ödendiği, ödemenin ise 6009 sayılı Gelir Vergisi Kanunu İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 31. maddesi ile 3717 sayılı Adli Personel İle Devlet Davalarını Takip Edenlere Yol Gideri ve Tazminat Verilmesi İle 492 sayılı Harçlar Kanununun Bir Maddesinin Yürürlükten Kaldırılması Hakkında Kanun’a eklenen geçici 2. maddesine göre yapıldığı anlaşılmaktadır.
Bundan dolayı, uyuşmazlıkta davacıya yapılan ödemenin dayanağı olarak gösterilen ve uygulanacak olan kanun hükmü olan; 6009 sayılı Gelir Vergisi Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 31. maddesi ile 3717 sayılı Adli Personel İle Devlet Davalarını Takip Edenlere Yol Gideri ve Tazminat Verilmesi İle 492 sayılı Harçlar Kanununun Bir Maddesinin Yürürlükten Kaldırılması Hakkında Kanun’a eklenen 3717 sayılı Kanun’un geçici 2. maddesi olan “21.11.2008 tarihinden bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihe kadar bu Kanun’un 2. maddesi uyarınca banka hesaplarına yatırılan paralar, bu süreler içinde çalışan personele çalışma süresi dikkate alınarak 21.11.2008 tarihinden önce yürürlükte bulunan Kanun hükümlerine göre dağıtılır. Bu şekilde yapılacak ödemelerin Kanun’da öngörülen üst sınırı aşması durumunda, artan miktar Hazineye gelir kaydedilir.” hükmüdür.
Bu hükme göre, adalet personeline yapılan keşif ve yol gideri ödemelerinin, 21.11.2008 tarihinden bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih olan 01.8.2010 tarihine kadar banka hesaplarına yatırılan paraların, bu süreler içinde çalışan personele çalışma süresi dikkate alınarak 21.11.2008 tarihinden önce yürürlükte bulunan Kanun hükümlerine göre dağıtılması öngörülmüş olup söz konusu düzenlemede belirtilen 21.11.2008 tarihinden önce yürürlükte bulunan Kanun hükmüne bakmak gerekmektedir.
21.11.2008 tarihinden önce yürürlükte bulunan Kanun ise, 449 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişik 3717 sayılı Kanun’un 2. maddesinin altıncı fıkrasıdır. Söz konusu fıkrada “Birinci fıkrada sayılanlardan adli yargı hakim ve savcıları ile adlî yargıda görevli yazı işleri müdürü, zabıt katibi, mübaşir, icra müdürü, icra müdür yardımcısı ile diğer personele tahakkuku müteakip yol tazminatının 1/2’si ödenir. Yol tazminatının kesilen 1/2’si o yerdeki bir kamu bankasında açılan bir hesaba yatırılır. Bu hesaba yatırılan paraların %10’u her ayın ilk haftası içinde Ankara’dabir kamu bankasında açtırılan Adalet Bakanlığı merkez hesabına gönderilir. Mahalli hesapta toplanan paraların arta kalanı, o yargı çevresinde görevli adli yargı hakim ve savcıları ile adli yargıda görevli yazı işleri müdürü, zabıt katibi, mübaşir, icra müdürü, icra müdür yardımcısı ile diğer personeline (ceza infaz kurumu personeli hariç) ayda bir, eşit miktarda ödenir; ancak, bu ödemenin yıllık tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) yıllık tutarının yarısını geçemez.” hükmüne yer verilmişti.
Ancak, Konya 1. İdare Mahkemesi’nde görevli katipler ve mübaşirler tarafından, fiilen mahkeme keşiflerine iştirak ederek yol harcırahının yarısını aldıkları yarısının da idari yargı havuzuna kesildiği, adli yargıya özgü bir havuz bulunması sebebiyle bu havuz ile ilişkilendirilmedikleri için adli personel olmalarına rağmen aralarında eşitsizlik oluştuğu bunun ortadan kaldırılması, tüm yargı mensuplarına tek havuzdan ödeme yapılmasının sağlanması ve 3717 sayılı Kanun’un 2. maddesinin 1. fıkrasından kendilerinin de yararlanmaları istemiyle yaptıkları başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle Konya 1. İdare Mahkemesi’nde açılan davada; Mahkemece, 3717 sayılı Kanun’un 2. maddesinin 449 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değiştirilen altıncı fıkrasının, Anayasa’nın 2., 10. ve 55. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle iptali istemiyle Anayasa Mahkemesi’ne başvurulduğu, Anayasa Mahkemesi de 17.05.2007 tarih ve E:2004/46, K:2007/60 sayılı kararıyla; 449 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin, 6.6.1991 tarih 3755 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Görev ve Yetkileri ile Bunların Personelinin Mali ve Soysal Haklarında Düzenlemeler Yapılmasına Dair Yetki Kanunu’na dayanılarak çıkartıldığı KHK’nin dayanağı olan 3755 sayılı Yetki Kanunu’nun Anayasa Mahkemesi’nin 12.12.1991 tarih ve E.1991/27, K.1991/50 sayılı kararı ile iptal edildiği, bundan dolayı, 449 sayılı KHK’nin anayasal dayanaktan yoksun kaldığı, bu nedenle Anayasa’ya aykırı görülerek iptal edilen 3755 sayılı Yetki Kanunu’na dayanılarak çıkarılmış bulunan 3717 sayılı Kanun’un 2. maddesinin 449 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değiştirilen 6. fıkrasının birinci tümcesi dışında kalan bölümünün, Anayasa’nın 2., 6. ve 91. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle söz konusu düzenlemeyi iptal etmiş, iptal kararının da doğuracağı hukuksal boşluk, kamu yararını bozucu nitelikte olduğundan gerekli düzenlemelerin yapılması amacıyla iptal kararının Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra yürürlüğe girmesine karar vermiştir.
Daha sonra, iptal kararı, 21.11.2007 tarih ve 26707 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış ve 21.11.2008 tarihinde yürürlüğe girmiştir. En son olarak yukarıda anılan 6009 sayılı Kanun’un 31. maddesi ile 3717 sayılı Kanun’a geçici 2. madde eklenmiş ve düzenleme de 01.08.2010 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Bu hale göre, 6009 sayılı Kanun’un 31. maddesi ile değişik 3717 sayılı Kanun’un geçici 2. maddesi;
Anayasa’nın 2. Maddesi Yönünden:
Anayasanın 2. maddesinde “Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk Milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir” hükmüne yer verilmektedir.
Anayasa Mahkemesi’nin yerleşik kararlarına göre Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen Hukuk Devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasaya aykırı durum ve tutumlarından kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, yasaların üstünde yasakoyucunun da uyması gereken Anayasa ve temel hukuk ilkelerinin bulunduğu bilincinde olan devlettir şeklinde tanımlanmıştır.
Ayrıca, Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir. Ancak, bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Yasa kuralı, ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak şekilde düzenlenmelidir. “Öngörülebilirlik şartı” olarak nitelendirilen bu ilkeye göre yasanın uygulanmasında takdirin kapsamı ve uygulama yöntemi bireyleri keyfi ve öngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak düzeyde açıklıkla yazılmalıdır. Belirlilik, kişilerin hukuk güvenliğini korumakla birlikte idarede istikrarı da sağlar.
Öte yandan, bu maddede biriken paraların nasıl ödeneceği, ödeme usul ve esaslarının nasıl olacağı belirlenmiş ve bu ödemenin 21.11.2008 tarihinden önce yürürlükte bulunan 3717 sayılı Kanun’un 2. maddesinin 449 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değiştirilen altıncı fıkrasına göre yapılması hükme bağlanmış olup bu fıkrada; birinci fıkrada sayılanlardan adli yargı hakim ve savcıları ile adli yargıda görevli yazı işleri müdürü, zabıt katibi, mübaşir, icra müdürü, icra müdür yardımcısı ile diğer personele tahakkuku müteakip yol tazminatının 1/2’sinin ödeneceği, yol tazminatının kesilen 1/2’sinin o yerdeki bir kamu bankasında açılan bir hesaba yatırılacağı, bu hesaba yatırılan paraların %10’unun her ayın ilk haftası içinde Ankara’da bir kamu bankasında açtırılan Adalet Bakanlığı merkez hesabına gönderileceği, Mahalli hesapta toplanan paraların arta kalanının, o yargı çevresinde görevli adli yargı hakim ve savcıları ile adli yargıda görevli yazı işleri müdürü, zabıt katibi, mübaşir, icra müdürü, icra müdür yardımcısı ile diğer personeline (ceza infaz kurumu personeli hariç) ayda bir, eşit miktarda ödeneceği; ancak, bu ödemenin yıllık tutarının en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) yıllık tutarının yarısını geçemeyeceği hükmüne yer verilmiştir.
Ancak, 6009 sayılı Kanun’un 31. maddesi ile 3717 sayılı Kanun’a eklenen geçici 2. maddede belirtilen 3717 sayılı Kanun’un 2. maddesinin 449 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değiştirilen altıncı fıkra, Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edildiğinden iptal hükmünden önceki kanuni düzenlemeyi ihya edecek şekilde bu maddeyle kanuni düzenleme yapılması, Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen Hukuk Devleti ilkesine aykırıdır.
Diğer taraftan, 449 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişik 3717 sayılı Kanun’un 2. maddesinin altıncı fıkrasının, Anayasa Mahkemesi’nce iptal edildiği bilindiği halde iptal edilmiş bir düzenleme dayanak alınmak ve bu düzenlemedeki ödemeye ilişkin ilke ve esaslar açıkça belirtilmemek suretiyle banka hesaplarında biriken paraların dağıtılması öngörülmüş olup bu haliyle Hukuk Devleti’nin en temel ilkelerinden biri olan “belirlilik ilkesi”ne de aykırı düzenleme yapılmıştır.
Ayrıca, bu ödemelerin esas dayanağı olan 3717 sayılı Kanun’a bakıldığında “farklı yargı kollarında bulunanlara farklı ödeme sistemi öngörüldüğü, böylelikle her yargı kolunun katkısı oranında havuzdan farklı nemalandığı bunun hakkaniyete uygun olduğu” ileri sürülebilecek ise de, ortaya çıkan neticenin bu doğrultuda olmadığı anlaşılmaktadır. Çünkü Kanun’da havuzdan yararlanmanın ölçütünün “havuza katkı oranı” olmayıp sadece “Adalet Personeli” ölçütü olduğu anlaşılmaktadır. Çünkü her iki havuzda da, meblağın yarısının %10’u kesilip Adalet Bakanlığı personeline dağıtılmak üzere hesaplarına yatırılmaktadır. Burada Adalet Bakanlığı merkez teşkilat personelinin de keşiflere katkısı olmadığı dikkate alınırsa esas ölçütün “Adalet personeli olma” ölçütü olduğudur. Hatta, Adliye içinde de bazı mahkemeler çok az keşfe gittikleri halde havuzdan tam yararlanmaktadır. Bundan dolayı, idari yargı personelinin bu Kanun kapsam dışı bırakılması da Anayasa’nın 2. maddesinde ifadesini bulan toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışına da aykırıdır.
Anayasa’nın 10. Maddesi Yönünden;
Anayasa’nın 10. maddesinde; “Herkes dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir.
Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz.
Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar” hükmüne yer verilmiştir.
Anayasa Mahkemesi kararlarında belirtildiği üzere, Anayasa’nın 10. maddesine göre yasaların uygulanmasında ayrım gözetilmeyecek ve eşitliğe yol açılmayacaktır. Maddede düzenlenen “Eşitlik” ilkesiyle, birbirinin aynı durumda olanlara aynı kuralların uygulanması ve ayrıcalıklı kişi ve toplulukların yaratılması engellenmektedir. Yasa önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı olacağı anlamına gelmez. Durum ve konumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve değişik uygulamaları gerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar ayrı kurallara bağlı tutulursa Anayasa’da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmez.
Yine, Anayasa Mahkemesi’nin çeşitli kararlarında eşitlik ilkesi, aynı durumda bulunanlar için haklarda ve ödevlerde, yasalarda ve yükümlülüklerde, yetkilerde ve sorumluluklarda, fırsatlarda, hizmetlerde eşitliğin sağlanmasını gerektiren eşit davranma ve ayrım yapmama ilkesi olarak yorumlanmıştır.
Davacıya yapılan ödemenin dağıtım esaslarını belirleyen ve uyuşmazlıkta uygulanacak olan 6009 sayılı Kanun’un 31. maddesi ile 3717 sayılı Kanun’a eklenen geçici 2. maddesinde ve bu maddede belirtilen 21.11.2008 tarihinden önce yürürlükte bulunan 3717 sayılı Kanun’un 2. maddesinin 449 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değiştirilen altıncı fıkrası yalnızca adli yargıda görevli yazı işleri müdürü, zabıt katibi, mübaşir, icra müdürü, icra müdür yardımcısı ile diğer personele (ceza infaz kurumları personeli hariç) yol tazminatından o yerde açtırılan hesapta toplanan paralardan ayda bir eşit miktarda ödeme yapılmasını öngörmekte, adli yargıda görevli personelle aynı konumda bulunan idari yargı personeline fıkrada yer verilmemekte, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 4001 sayılı Kanunla değişik 59. maddesinin 2. fıkrası ile, bölge idare, idare ve vergi mahkemelerinde görev yapan personelin yol giderleri ve tazminatları hakkında 3717 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağının belirtilmiş olması da, uygulamanın, idari yargıda görevli personele ödenen yol tazminatlarının ayrı bir hesapta toplanarak dağıtılması şeklinde olması nedeniyle itiraz konusu kuralda yer alan eksik düzenlemenin idari yargıda görev yapan personel yönünden doğurduğu eşitsizliği gidermemektedir.
Adliye mahkemelerinde açılan dava sayılarının çokluğu ve niteliği nedeniyle, özellikle davalara dayanak ve delil teşkil etmek üzere ilgililerce talep edilen tespitler dolayısıyla yapılan keşifler sonucunda, adli yargıda görev yapanlara dağıtılmak üzere yol gideri ve tazminat hesaplarında fazla para birikmekte, buna karşılık idari yargıda genellikle idare mahkemelerinde ve çok az keşif yapılmakta, bunun doğal sonucu olarak da adli yargıdan ayrı tutulan idari yargının yol gideri ve tazminatı hesabında adli yargı hesabına nazaran aynı düzeyde birikme gerçekleşmemektedir.
Adli ve İdari Yargının farklı teşkilatlanmış olması nedeniyle bu durumun hakkaniyete uygun olduğu düşünülebilirse de; aynı durum ve aynı konumda olduğunda şüphe bulunmayan iki personel arasında birinciler lehine bir sonuç yaratan bu düzenlemenin, Anayasa’nın özdeş nitelikte bulunan durumların yasal düzenlemelerle aynı işleme bağlı tutulmasını gerektiren 10. maddesine aykırı düştüğü kanaatine varılmaktadır.
Kaldı ki, Kanun’daki bu eksik düzenleme, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 59/2. maddesinde10.06.1994 tarihli ve 4001 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle giderilmeye çalışılmış, değişiklik sonrasında 3717 sayılı Kanun uyarınca alınan yol tazminatlarının idari yargıda görevli hakim ve savcılar ile diğer personel ve Adalet Bakanlığı merkez teşkilatındaki personele ödenmek üzere ilgili hesaplara yatırılması, defter tutulmasına ilişkin usuli işlemler ve ödeme esasları Adalet Bakanlığının 11.10.1994 tarihli ve 69199 sayılı Genelgesi ile düzenlenmiş, anılan genelgenin dava konusu edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunun 10.03.1995 günlü ve1995/86 sayılı kararıyla yürütmenin durdurulması üzerine 18.05.1995 günlü ve 34371 sayılı Genelge ile yürürlükten kaldırılmış, bu tarihten, yargı kararı uyarınca yeniden yürürlüğe konulduğu 03.02.2003 tarihine kadar olan dönemde idari yargıda görevli personelin 3717 sayılı Kanun hükümlerinden yararlandırılması, başka bir deyişle anılan Kanun’un idari yargı açısından uygulanması mümkün olmamıştır.
Diğer taraftan, davacıya yapılan ödemenin dağıtım esaslarını belirleyen ve uyuşmazlıkta uygulanacak olan6009 sayılı Kanun’un 31. maddesi ile 3717 sayılı Kanun’a eklenen geçici 2. maddesinde ve bu maddede belirtilen 21.11.2008 tarihinden önce yürürlükte bulunan 3717 sayılı Kanun’un 2. maddesinin 449 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değiştirilen altıncı fıkrasında mahalli hesapta toplanan paraların adli yargı personeline ödenmesini keşfe bizzat katılmış olmak gibi bir koşula da bağlamamıştır. Fıkra hükmüne göre, ödemeden yararlanabilmek için adli yargıda görevli olmak yeterlidir. Dolayısıyla, Kanun ile amaçlananın adli yargı personeline kısmen de olsa parasal yönde katkı yapmak olduğu açıktır. Aynı durum, idari yargı personeli açısından da geçerli olduğundan, Kanun ile getirilen olanağın aynı konudaki personele eşit bir biçimde sunulması Anayasa’nın 10. maddesi gereğidir. Yol gideri ve tazminatlarının bir kısmının Adalet Bakanlığı merkez teşkilatı personeline dağıtılması da varılan bu sonucu doğrulamaktadır.
Ayrıca, 3717 sayılı Kanun’da son değişikliklerle bu eşitsizlik giderilmiş ve Kanun ile getirilen olanağın aynı konudaki personele eşit bir biçimde sunulması hedeflenmiş olup yürürlükte olan 2/A maddesine göre Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Yüksek Seçim Kurulu ile Adalet Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatı (ceza ve infaz kurumları hariç) ile Türkiye Adalet Akademisi kadrolarında, sözleşmeli personel dahil, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tâbi olarak çalışan personele, ayda elli saati aşmayacak şekilde fiilen yapılan fazla çalışma karşılığında, Bütçe Kanunu ile belirlenen fazla çalışma ücretinin üç katına kadar fazla çalışma ücreti ödenmesi öngörülmüştür. Yine, bu durum da varılan sonucu doğrular nitelikte olup dava konusu işlemin dayanağı olan ve uyuşmazlıkta uygulanacak olan kanun hükmünün Anayasa’nın 10. maddesinde belirtilen eşitlik ilkesine aykırı olduğunu göstermektedir.
Anayasa’nın 55. Maddesi Yönünden;
Anayasanın 55. maddesinde; “Ücret emeğin karşılığıdır.
Devlet, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alır.
Asgari ücretin tespitinde ülkenin ekonomik ve sosyal durumu göz önünde bulundurulur” hükmü yer almaktadır.
Kamu görevlilerinin 657 sayılı Kanunve özel mevzuatlarla düzenlenen mali hakları aylık, ücret, ödenek, hizmetle ilgili çeşitli ödemeler, zam ve tazminatlar, ek gösterge gibi çeşitli unsurlardan oluşmaktadır.
6009 sayılı Kanun’un 31. maddesi ile 3717 sayılı Kanun’a eklenen geçici 2. maddesinde ve bu madde de belirtilen 21.11.2008 tarihinden önce yürürlükte bulunan 3717 sayılı Kanun’un 2. maddesinin 449 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değiştirilen altıncı fıkrasında öngörülen, yargı personelinin mali hakları kapsamında nitelendirilebilecek ödemelerin derece, kademe, eğitim, unvan, yetki ve sorumluluk bakımlarından eşit durumda bulunan personelin sadece farklı yargı düzenleri içerisinde bulunmalarından dolayı adli ve idari yargı personeline eşit bir şekilde dağıtılmaması, Anayasa’nın ücrette adalet sağlanmasını öngören 55. maddesi hükmüne de aykırı bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, bakılan davada uygulanacak kural niteliğinde olan ve adli ve idari yargı ayrımının doğal bir sonucu olarak da görülmeyen, 6009 sayılı Kanun’un 31. maddesi ile 3717 sayılı Kanun’a eklenen 3717 sayılı Kanun’un geçici 2. maddesinin, Anayasada ifadesini bulan toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı ile Hukuk Devleti ilkesine ilişkin 2. maddesi yanında eşitlik ilkesini düzenleyen 10. maddesi ile, ücrette adaletin sağlanmasına ilişkin 55. maddesine aykırı olduğu ve bu nedenle iptalinin uygun olacağı kanaatine varıldığından söz konusu kanun hükmünün iptali için itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmasına, dava dosyasında bulunan dava ve savunma dilekçeleri ile eklerinin onaylı örneklerinin Anayasa Mahkemesi Başkanlığına gönderilmesine, Anayasa Mahkemesi’nin bu konuda vereceği karara kadar, beş ay süreyle dava dosyasının bekletilmesine 29.07.2011 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.”
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
6009 sayılı Kanun’un 31. maddesiyle, 8.5.1991 günlü, 3717 sayılı Adli Personel ile Devlet Davalarını Takip Edenlere Yol Gideri ve Tazminat Verilmesi ile 492 sayılı Harçlar Kanununun Bir Maddesinin Yürürlükten Kaldırılması Hakkında Kanun’a eklenen itiraz konusu Geçici Madde 2 şöyledir:
“21/11/2008 tarihinden bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihe kadar bu Kanunun 2 nci maddesi uyarınca banka hesaplarına yatırılan paralar, bu süreler içinde çalışan personele çalışma süresi dikkate alınarak 21/11/2008 tarihinden önce yürürlükte bulunan Kanun hükümlerine göre dağıtılır. Bu şekilde yapılacak ödemelerin Kanunda öngörülen üst sınırı aşması durumunda, artan miktar Hazineye gelir kaydedilir.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa’nın 2., 10. ve 55. maddelerine dayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca Haşim KILIÇ, Serruh KALELİ, Alparslan ALTAN, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, HicabiDURSUN, Celal Mümtaz AKINCI ve Erdal TERCAN’ın katılımlarıyla 17.11.2011 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kural, dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Anlam ve Kapsam
Adli yargı çalışanlarına ödenen yol tazminatları ile ilgili olarak ortak banka hesabı oluşturulmasını ve bu hesaptaki paraların çalışanlara dağıtılmasını öngören 3717 sayılı Kanun’un 449 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değiştirilen 2. maddesinin altıncı fıkrası, 449 sayılı KHK’nin dayanağı olan 6.6.1991 günlü, 3755 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Görev ve Yetkileri ile Bunların Personelinin Mali ve Sosyal Haklarında Düzenlemeler Yapılmasına Dair Yetki Kanunu Anayasa Mahkemesinin 12.12.1991 günlü, E.1991/27, K.1991/50 sayılı kararı ile iptal edildiğinden 449 sayılı KHK’nin de dayanaksız kaldığı gerekçesiyle Anayasa Mahkemesinin 17.5.2007 günlü, E.2004/46, K.2007/60 sayılı kararı ile iptal edilmiş ve iptal kararının Resmi Gazete’de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir. İptal kararı 21.11.2008 gününde yürürlüğe girmiştir.
İptal edilen düzenlemede, adli yargı çalışanlarına tahakkuku müteakip yol tazminatının yarısının ödeneceği, kalan yarısının ise o yerdeki bir bankada açılan hesaba yatırılacağı, yatırılan paraların %10’unun Adalet Bakanlığı merkez hesabına gönderileceği ve arta kalanının o yargı çevresinde görevli adli yargı çalışanlarına ayda bir eşit miktarda ödeneceği, bu ödemenin yıllık tutarının en yüksek devlet memuru aylığının yıllık tutarının yarısını geçemeyeceği hükmü yer almıştır.
Bu hükmün, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 59. maddesinin ikinci fıkrasında 10.6.1994 günlü, 4001 sayılı Kanun ile yapılan değişiklikle bölge idare, idare ve vergi mahkemelerinde görev yapan personelin yol giderleri ve tazminatları hakkında da uygulanması sağlanmıştır.
İptal hükmünün yürürlüğe girdiği 21.11.2008 tarihinden sonra yargı çalışanlarına yol tazminatının yarısının ödenmesine ve kalan yarısının açılan banka hesabına yatırılmasına devam edilmiş, ancak, yasa koyucu tarafından bir düzenleme yapılmadığından hesapta biriken paraların personele dağıtımı yapılamamıştır.
23.7.2010 günlü, 6009 sayılı Kanun’un 31. maddesi ile yol tazminatı ortak hesaplarında biriken paraların personele dağıtılabilmesi için 3717 sayılı Kanun’a itiraz konusu kural eklenmiştir.
İtiraza konu kuralda, 21.11.2008 tarihinden bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihe kadar 3717 sayılı Kanun’un 2. maddesi uyarınca banka hesaplarına yatırılan paraların, bu süreler içinde çalışan personele çalışma süresi dikkate alınarak 21.11.2008 tarihinden önce yürürlükte bulunan Kanun hükümlerine göre dağıtılacağı ve bu şekilde yapılacak ödemelerin Kanun’da öngörülen üst sınırı aşması durumunda artan miktarın Hazineye gelir kaydedileceği öngörülmüştür. Böylece, yol tazminatı ortak hesabı ile ilgili kanun hükmünün iptal edilmesine ilişkin Anayasa Mahkemesi kararının yürürlüğe girdiği 21.11.2008 ile 6009 sayılı Kanun’un 31. maddesinin yürürlüğe girdiği 1.8.2010 tarihi arasında yol tazminatı ortak hesaplarında biriken paraların personele dağıtılması sağlanmıştır.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında, itiraz konusu kuralın Anayasa Mahkemesinin 17.5.2007 günlü, E.2004/46, K.2007/60 sayılı kararı ile iptal edilen kanun hükmünü ihya edecek şekilde düzenlendiği ve bunun hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu, iptal kararının yürürlüğe girdiği 21.11.2008 ile 6009 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği 1.8.2010 tarihleri arasında banka hesaplarında biriken paraların iptal edilmiş bir düzenleme dayanak alınmak ve bu düzenlemedeki ödemeye ilişkin ilke ve esaslar açıkça belirtilmemek suretiyle dağıtılmasının öngörülmesinin belirlilik ilkesine de aykırı olduğu, mahalli hesapta toplanan paraların ödenmesinin keşfe bizzat katılmış olmak koşuluna bağlanmaması dolayısıyla amaçlananın çalışanlara kısmen de olsa parasal yönden katkı sağlamak olduğu, dava sayılarının çokluğu ve niteliği nedeniyle yapılan keşifler sonucunda adli yargıya ait yol gideri ve tazminat hesaplarında fazla para biriktiği, buna karşılık idari yargıda çok az keşif yapıldığı için adli yargıya göre aynı düzeyde birikim gerçekleşmediği, bunun ise aynı durum ve konumda olduğunda şüphe bulunmayan adli ve idari yargı çalışanları arasında eşitsizliğe sebep olduğu, yargı personelinin mali hakları kapsamında nitelendirilebilecek söz konusu ödemenin, eşit durumda bulunan personelin sadece farklı yargı düzenleri içerisinde bulunmalarından dolayı eşit bir şekilde yapılmamasının ücrette adalet sağlanması ilkesine de uygun olmadığı belirtilerek itiraz konusu kuralın Anayasa’nın 2., 10. ve 55. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.
Anayasa’nın 10. maddesinde yer verilen eşitlik ilkesi hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil, hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı durumda bulunan kişilerin yasalar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak yasa karşısında eşitliğin ihlali yasaklanmıştır. Yasa önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez. Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve uygulamaları gerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa’da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmez.
İtiraz konusu kural ile amaçlanan, 21.11.2008-1.8.2010 tarihleri arasında yol tazminatı ortak hesaplarında biriken paraların bu süreler içinde çalışan personele çalışma süreleri dikkate alınarak, 21.11.2008 tarihinden önce yürürlükte bulunan kanun hükümlerine göre dağıtımının sağlanmasıdır.
Hukuk devletinde yasa koyucu, Anayasa kurallarına bağlı olmak koşuluyla ihtiyaç duyduğu düzenlemeyi yapma yetkisine sahiptir. Yasa koyucunun, memur ve diğer kamu görevlileri ile bunların dışındaki çalışanlarla ilgili olarak, Anayasa’da belirlenen kurallara bağlı kalmak, adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütlerini gözetmek koşuluyla düzenleme yapma yetkisi bulunmaktadır.
6009 sayılı Kanun ile yapılan düzenlemeyle uygulamasına son verilen yol tazminatı ortak hesaplarında biriken paraların dağıtılıp dağıtılmayacağı ve dağıtılmasının öngörülmesi halinde nasıl dağıtılacağı konusunda kurallar koymak, yasa koyucunun takdir yetkisi içindedir. Yasa koyucu itiraz konusu kuralla, ortak hesaplarda biriken paraların görevli personele dağıtılmasını öngörerek bu kişilerin lehine bir düzenleme getirmiştir. Bu nedenle kural hukuk devleti ilkesine aykırı değildir.
Diğer taraftan, Anayasa Mahkemesince 3717 sayılı Kanun’un 449 sayılı KHK ile değiştirilen 2. maddesinin altıncı fıkrası, 449 sayılı KHK’nin dayanağı olan Yetki Kanunu iptal edildiğinden 449 sayılı KHK’nin de dayanaksız kaldığı gerekçesiyle iptal edilmiştir. Anayasa Mahkemesi söz konusu altıncı fıkrayı içerik yönünden incelememiş ve içeriğinin Anayasa’ya aykırı olup olmadığı konusunda bir karar vermemiştir. Getirilen düzenleme ile Anayasa Mahkemesi kararının etkisiz kılındığı söylenemez.
Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiği üzere, Türk yargı sistemi adli yargı-idari yargı ayrılığı sistemine dayanmaktadır. Yol tazminatı ödenmesini gerektiren keşif, icra takibi vb. işlerle ilgili olarak daire dışında görevlendirilme, dava sayılarının çokluğu ve davaların niteliği dolayısıyla, adli yargı mercilerine göre idari yargı mercilerinde daha az sayıda gerçekleştiğinden, idari yargı için oluşturulan yol tazminatı ortak hesabında daha az birikim olmaktadır.
Yargı personelinin keşif, icra takibi vb. işlerle ilgili olarak daire dışında görevlendirilme sayısı adli ve idari yargıda farklılık gösterdiğinden, bu iki yargı sistemi için ayrı hesap oluşturulması eşitlik ilkesini zedelemez.
Öte yandan, adaletli bir ücret dağılımı yapılan işe uygun olarak aynı durumda bulunanlara aynı ücretin, farklı durumda bulunanlara da farklı ücretin verilmesi ile sağlanabilecektir. Adli ve idari yargı sisteminin ayrı ayrıdüzenlenmiş olması dolayısıyla, adli yargı için oluşturulan ortak hesaptan adli yargı personelinin, idari yargı için oluşturulan ortak hesaptan da idari yargı personelinin yararlandırılmasının, çalışanların adaletli ücret elde etmelerini engelleyici bir yönü de bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle dava konusu kural, Anayasa’nın 2., 10. ve 55. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
VI- SONUÇ
23.7.2010 günlü, 6009 sayılı Gelir Vergisi Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 31. maddesiyle 8.5.1991 günlü, 3717 sayılı Adli Personel İle Devlet Davalarını Takip Edenlere Yol Gideri Ve Tazminat Verilmesi İle 492 Sayılı Harçlar Kanununun Bir Maddesinin Yürürlükten Kaldırılması Hakkında Kanun’a eklenen Geçici Madde 2’nin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 22.2.2012 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
